Закон про столицю: проти Кличка чи за реформу?

Верховна Рада України планує ухвалити нову редакцію закону «Про місто Київ – столицю України» ще до проведення чергових місцевих виборів, тобто до 25 жовтня 2020 року. Склалася непроста ситуація – логіка побудови збалансованої системи публічної влади збіглася з логікою політичного протистояння. Владна команда зважила шанси отримати місце мера столиці як далеко не очевидні й вирішила таки розділити повноваження Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації (КМДА). Що відповідає концептуальним положенням децентралізації влади, Європейській хартії місцевого самоврядування та неодноразовим рекомендаціям Ради Європи.

Основна проблема ситуації, що склалася, в тому, що після завершення першого й другого етапу децентралізації – створення об'єднаних територіальних громад і нових укрупнених районів, а також передавання фінансів і повноважень громадам – реформа передбачає включення механізму відповідальності місцевого самоврядування за свої рішення. І контроль тут може бути покладено тільки на виконавчу владу. На яких рівнях створюються такі органи контролю – питання до обговорення. В ідеалі потрібно вносити зміни до Конституції і, збалансувавши владу на регіональному рівні (передавши право формувати виконком обласним радам), на базі обласних і новостворених районних адміністрацій створити префектури. Наділивши префектів функціями державного нагляду за актами місцевого самоврядування. І Київ тут, звісно, не є винятком.

Однак у влади нині немає голосів, аби внести зміни до Конституції в цій частині. Децентралізація великою мірою стала заручницею війни, Мінська та пильної уваги Росії до нашого основного документу. Тому будь-який крок влади в бік Конституції спричиняє побоювання суспільства та політикуму, пов'язані з особливим статусом для «ДНР/ЛНР». Тож Конституцію ніхто не чіпатиме. І для всіх громад державний нагляд, найімовірніше, буде встановлено шляхом надання таких повноважень новоствореним районним державним адміністраціям (РДА). Що теж не надто добре, оскільки РДА залишиться виконавчим органом районних рад, тобто залежним від місцевих еліт. Однак упровадити механізм відповідальності вкрай необхідно.

І тут столиця вже є винятком. Київ живе за окремим законом, який дає змогу розділити повноваження мера та глави КМДА, включити потрібний механізм державного нагляду, не змінюючи при цьому Конституцію. Ось, власне, й уся історія. Яка має стати жертвою маніпуляцій із боку всіх сторін, що братимуть у ній участь. Та навіть якщо на захист Кличка знову стане пан Джуліані, це не змінить суті питання. Тож ми можемо в цій ситуації лише дбати про те, щоб цю суть будь-що-будь зберегти.

Отже, законопроєкт, який змінив би систему управління в Києві, було зареєстровано ще на початку діяльності Верховної Ради IX-го скликання рівно рік тому. Причому від партії влади було аж дві його версії – 2143 та 2143-3. Першу було безнадійно спотворено Прикінцевими положеннями, які передбачали проведення дочасних виборів у місті Києві вже у грудні 2019-го. Тоді у молодої команди на хвилі успіхів президентських і парламентських виборів була ілюзія завоювати столицю. Але вже на етапі розгляду законопроєкту в комітеті сувора реальність змусила скоригувати плани – і часові рамки не давали змоги дотриматися процедури проходження проєкту до початку передвиборної кампанії навіть у турборежимі, і соціологічний зріз не давав гарантії перемоги висуванця Зе!команди. А оскільки відкликання законопроєкту здавалося моветоном, вирішили дати хід іншому законопроєкту владної команди, ідеологом якого є Дмитро Гурін.

Від самого початку законопроєкт виглядав як яскравий приклад порушення всіх можливих правил нормотворення, чинного законодавства й навіть конституційних норм, що засвідчило Головне науково-експертне управління Верховної Ради висновком у більш як два десятка сторінок. Головний лейтмотив полягав у тому, що Конституція визначає лише особливості здійснення як місцевого самоврядування, так і виконавчої влади в місті Києві, водночас у законопроєкті закладено спробу по-новому переписати чинне законодавство для міста Києва, зокрема в частині містобудівної діяльності.

Автори законопроєкту парирували, що в такий спосіб у Києві апробують новації, які згодом буде імплементовано в загальне законодавство. В епоху романтичних сподівань змінити світ, зусилля молодої команди це ще можна було сприймати як боротьбу із заскорузлими бюрократичними нормами. Проте вже в квітні 2020-го, після того, як законопроєкт було взято за основу, вже Головне юридичне управління Верховної Ради України вказало на численні порушення Конституції, суперечності між нормами законопроєкту та чинного законодавства, закладення мін правової невизначеності. Патріархальні терміни на кшталт «ратуша» та «магістрат», які потребують окремих визначень, – ще не найгірше нововведення, а от імплементація закону в редакції, підготовленій до другого читання, може створити управлінський хаос у системі керування містом.

Загалом закон мав виконати три завдання: розвести повноваження міського голови та голови КМДА, створити райони в місті Києві та встановити систему адміністративного нагляду з боку КМДА за законністю актів Київради, її виконавчих органів і посадових осіб.

Формально всі ці питання є у законопроєкті. Однак запропоновані рішення породжують нові питання.

1. Розведення повноважень. Насамперед це стосується статусу заступників міського голови, їхніх повноважень. Також не уточнено поняття «одноосібний орган». У прямому розумінні це означає, що всі рішення ухвалює виключно міський голова. Навіть у тренованого Кличка рука дуже швидко втомиться підписувати всі управлінські документи. Незрозуміло також, чи можуть створюватися відокремлені органи в магістраті, наприклад, управління освіти, які отримують статус юридичної особи і, відповідно, ухвалюють самостійні акти. Концентрація влади в руках керівника виконавчого органу Київради просто неймовірна — він і одноособово призначає головного архітектора, і головує на засіданнях ради, і скликає сесії, і навіть представляє Київраду, хоча не є її депутатом. Абсолютна монархія. Дивно, навіщо ж тоді в законопроєкті взагалі згадується представницький орган?
2. Державний нагляд. Повноваження Київської міської державної адміністрації виписуються в досить оригінальний спосіб: «Київська міська державна адміністрація відповідно до частини третьої статті 143 Конституції України надає Київському магістрату повноваження, визначені Законом України «Про місцеві державні адміністрації» та іншими законами, крім повноважень щодо…». Але орган виконавчої влади не може надавати повноважень органу місцевого самоврядування — вони визначаються у законі прямо, без посилання на інші органи публічної влади. Реверанс у бік виконавчої влади насправді є облудою, яка підтверджується Прикінцевими положеннями, де органу місцевого самоврядування доручено «ліквідувати орган виконавчої влади — районну в місті Києві державну адміністрацію», що є немислимим у правовій державі, адже орган місцевого самоврядування не може ліквідовувати те, чого не створював, тим більше орган виконавчої влади.

Конституційна норма щодо забезпечення законності діяльності Київради теж, по суті, у законопроєкті є беззубою. Насамперед КМДА наділяють повноваженнями здійснювати нагляд за законністю актів, що стосуються лише делегованих повноважень. Однак це суперечить суті загального нагляду, який передбачає, що нагляду за законністю підлягають УСІ акти без поділу на власні й делеговані. І це зрозуміло, якщо згадати, що найбільше зловживань є у сфері управління землею та забудовою міста, що належить до власних повноважень місцевого самоврядування.

Європейська хартія місцевого самоврядування (ЄХМС) не розрізняє власних і делегованих повноважень, вказуючи, що «адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів». Але щодо делегованих повноважень (в ЄХМС ужито термін «доручених»), нагляд може здійснюватися також за їхньою «належністю», тобто на предмет досягнення визначених законом стандартів. Така підміна понять практично нівелює суть адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування в Києві. А щоб зовсім її вихолостити, такий нагляд згідно із законопроєктом закінчується… приписом.

Такий припис є «вимогою до органів місцевого самоврядування привести у відповідність з Конституцією та законами України їх рішення, винесені з питань делегованих їм повноважень, та є обов’язковим для розгляду». І все. Жодних санкцій за невиконання припису немає. Норми ч. 2 статті 144, яка передбачає, що «рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України чи законам України зупиняються у встановленому порядку з одночасним зверненням до суду», у законопроєкті не реалізовано.

3. Райони. І, нарешті, районні в місті ради, що їх обіцяли відновити кандидати від провладної партії, які балотувалися в Києві. Вони ніби в законопроєкті є, але їх реально… немає. Законопроєктом передбачено, що районні ради створюються згідно з рішенням Київради, а з огляду на авторитарні тенденції, її депутати не поспішатимуть ділитися повноваженнями з колегами в районах. Тим більше бюджетними коштами, адже на кону близько 60 млрд грн – сума, співмірна з фінансуванням оборони в Україні. Такими коштами ні депутати Київради, ні тим більше Київський міський голова, звісно, з власної волі не ділитимуться. Адже зобов’язання створити районні ради в Прикінцевих положеннях законопроєкту немає. Як і відповідальності за невиконання цієї норми.

Повноважень районних рад секторального характеру у законопроєкті також немає. Як і порядку наділення ними. І хоча побіжно згадуються районні бюджети, законопроєкт замовчує, яким чином формуються доходи цих бюджетів. Під час обговорення цього питання його автори апелювали до статті 140 Основного закону, якою передбачено, що «питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад», та водночас законодавці не звертали увагу на норми інших статей Конституції.

Зокрема статті 133, згідно з якою райони в містах належать до системи адміністративно-територіального устрою. І їх обов’язковість саме як адміністративно-територіальних одиниць теж може бути передбачена, оскільки міста Київ і Севастополь згадуються у цій самій статті як адміністративно-територіальні одиниці, що мають спеціальний статус. І як адміністративно-територіальні одиниці райони в Києві повинні мати повноваження, визначені саме законом, а не рішенням Київради, бо інакше створюється правова невизначеність – районні в місті ради не можуть бути сформовані без установлених повноважень.

Можна було б принаймні в Перехідних положеннях до законопроєкту дати перелік таких повноважень, якими наділяють районні ради до рішення Київради щодо зміни такого переліку. Це б принаймні дало змогу мати правові підстави для оголошення виборів до районних у місті Києві рад. І, зрештою, у законопроєкті можна було б, принаймні, визначити принципи наділення районних рад повноваженнями, щоб дати дороговказ для Київради.

Загалом законопроєкт, підготований до другого читання, справляє сумне враження. Найкраще було б направити його на повторне друге читання, де врахувати, принаймні, численні зауваження Головного юридичного управління ВРУ і низку концептуальних помилок. Однак часові рамки є дуже обмеженими – до виборів залишився місяць. Затвердження законопроєкту після виборів породить звинувачення влади у зміні правового поля через політичну доцільність. Мовляв, виборці голосували за Київського голову з одними повноваженнями, а влада їх змінила з огляду на результати виборів. Досить імовірним є подання до Конституційного суду з вимогою до президента затвердити переможця виборів на посаду Київського міського голови ще й головою КМДА.

Практично нині маємо тест на те, чи триватиме децентралізація в Україні. Законопроєкт слабкий, створює правові колізії, у ньому порушено принцип стримувань і противаг. Але він, принаймні, є першим кроком у вирішенні найбільшої суперечності – поєднання посад керівника органу самоврядування й органу виконавчої влади. Що є символічним, оскільки такий симбіоз закріплено в Конституції щодо органів публічної влади обласного та районного рівнів. І як виглядатиме взаємодія місцевого самоврядування та виконавчої влади після планованих конституційних змін, можна буде побачити на прикладі Києва.

Тому закон потрібно ухвалювати. І реєструвати зміни до нього відразу після того, як засохне підпис президента. Поки закладені у законі міни не почнуть вибухати.