Місія МДА. Як запрацює державний нагляд в громадах?

У виступі президента на форумі «Україна-30», присвяченому децентралізації, було згадано законопроєкт № 4298. Увага до конкретного законопроєкту з боку глави держави вже сама собою відносить його до категорії непересічних законодавчих ініціатив. Хоча формально законопроєкт є новою редакцією закону «Про місцеві державні адміністрації», але з місцевим самоврядуванням він пов’язаний безпосередньо.

Законопроєктом вносяться зміни до закону «Про місцеве самоврядування» в частині встановлення процедур державного нагляду над законністю актів органів місцевого самоврядування. Адже, як наголосив Зеленський, «разом з повноваженнями і фінансовими можливостями має наступати і відповідальність». Суть законопроєкту та перипетії навколо його розробки вже висвітлено. Наразі документ підготований до другого читання і має шанси на розгляд уже восени 2021-го.

Слід віддати належне профільному комітету/підкомітету парламенту, що забезпечив справді професійне обговорення норм проєкту під час підготовки його до другого читання із залученням як фахівців із уряду, представників Асоціації органів місцевого самоврядування (ОМС), так і експертів. Тож документ на виході виглядає досить добротним, хоч і не без недоліків, які стали результатом політичних компромісів.

Яких саме? Про це, власне, й поговоримо.

Насамперед залишилися ключові ідеї щодо порядку призначення голів місцевих державних адміністрацій. На посаду голови РДА: вперше – тільки через спеціальний кадровий резерв. Далі — в порядку ротації. А також можуть покликати ексголову РДА, який відслужив максимальний термін у три роки і своєчасно не отримав призначення в порядку ротації, у разі, якщо з моменту звільнення не минуло двох років. На посаду голови ОДА – з’являються певні політичні можливості потрапити через конкурс. Хоча й передбачено логічніший спосіб заповнення вакансій з числа голів РДА, які відпрацювали на цих посадах не менш як чотири роки.

Уточнено параметри кадрового резерву: від 25 до 50% від загальної кількості посад. З огляду на те, що діючих РДА без урахування окупованих територій – не 136, а 117, кадровий резерв не може перевищувати 58 осіб, а конкурс на його поповнення обов’язково оголошується, якщо залишилося менш як 29. Звісно, можна добирати і в межах цієї вилки, однак технологічно доцільно набирати відразу повноцінну групу в 29 осіб для проведення передбаченого законом спеціального вишколу, за результатами якого частину курсантів може бути вилучено з кадрового резерву, а іншу – рекомендовано до призначення на посаду голови РДА.

Характерно, що норма про призначення на посаду голови РДА осіб, які пройшли вишкіл у кадровому резерві, впроваджуватиметься найпізніше. ОПУ залишає за собою маневр здійснювати політичні призначення аж до чергових президентських виборів, хоча лише з когорти тих, кого вже призначав Зеленський. Компроміс із президентом посилює надію, що закон буде підписано і глава держави, на відміну від своїх попередників, дотримуватиметься

формалізованих правил гри. Зрештою, якщо уряду буде поставлено завдання прискорити процес, то процедури конкурсу та вишколу можуть бути здійснені й упродовж року від дня набрання законом чинності.

Особливістю кадрових переміщень є норма про те, що після закінчення максимального терміну перебування на посаді в одному районі/області обов’язки голови МДА автоматично переходять до його заступника, поки в Києві оформляють відповідні документи. Це є певним запобіжником від маніпулювання та політичних ігор із боку клерків із уряду та офісу президента. Самі ж заступники голів МДА призначаються за результатами конкурсу, який проводить спеціальна конкурсна комісія не на рівні регіону, а на рівні країни. Щоправда, до складу цієї комісії включили представника від президента, що не є логічним, бо заступники – номенклатура виключно уряду, але знов-таки – компроміс.

У законопроєкті залишили свій слід ідеї адміністративної реформи. МДА надалі буде єдиною юридичною особою, акти якої розповсюджуються на третіх осіб. Щоправда, виникла колізія з фінансовими органами, які все-таки повинні мати особливе становище у структурі державних адміністрацій з огляду на прямі норми Бюджетного кодексу щодо їхніх повноважень. Але це вже – проблема коригування того-таки Бюджетного кодексу. А от структура МДА має бути універсальною, що продиктовано вимогою ротації їх голів. Хоча, звісно, кількість посад у підрозділах МДА різних адмінтеродиниць залежатиме від їхніх розмірів і коригуватиметься самим головою МДА у межах доведеного урядом показника.

Як і очікувалося, серйозні баталії велися довкола процедур здійснення адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування. АМУ традиційно вимагала звести такий нагляд до нуля, висуваючи подекуди абсурдні пропозиції. А от інші асоціації, зокрема Всеукраїнська асоціація громад (ВАГ), яка представляє здебільшого сільські території, підтримувала формалізовані процедури нагляду, передбачені законопроєктом. Адже сама наявність процедур консультацій стосовно проєктів рішень уже виглядає привабливою для невеликих громад, які не мають сильних юридичних структур. Знов-таки, чіткі процедури нагляду з боку голови РДА убезпечують їх від постійних наїздів із боку правоохоронних органів, для яких сільські голови є благодатною мішенню для виконання планів із виявлення корупції та інших правопорушень. Із пропозиціями альтернатив, від яких важко відмовитись.

Гостро постало й питання виконання норми ч. 2 ст. 144 Конституції України, яка передбачає зупинку акта ОМС із одночасним зверненням до суду. АМУ вимагала, по суті, ігнорувати Основний закон, апелюючи до норм судового процесу, який передбачає зупинку акта в межах забезпечення позову. Це виглядало як обструкція, оскільки за умови задоволення такої вимоги неминучим було б звернення до Конституційного Суду із фактичним торпедуванням реформи. Знову зійшлися на компромісі – зупинка можлива, але в разі, якщо акт передбачає порушення територіальної цілісності України. Доцільно було б включити сюди і замах на конституційний лад, як це було продемонстровано нещодавно, однак наявність навіть зазначеної умови додатково вимагає уточнення диспозиції правопорушення окремими актами парламенту чи Верховного Суду. Зрештою, її практичне застосування дасть змогу спростити відповідні конструкції у запропонованих змінах до Конституції.

Істотно погіршила ідеологію ухвалена комітетом поправка Тетяни Плачкової щодо можливості оголошення вотуму недовіри голові МДА на будь-якій черговій сесії відповідної районної чи обласної ради. Логіка законопроєкту полягала в тому, що недовіра може бути лише з питання неналежного виконання державною адміністрацією функцій виконавчого органу відповідної ради. А це об’єктивно можливо лише за результатами розгляду звіту про виконання бюджету, тобто раз на рік. Натомість голову залишають заручником інтересів місцевих груп впливу замість того, щоб зробити представником виключно центральної влади. Є надія, що зазначену поправку не підтримають у сесійній залі під час голосування законопроєкту в другому читанні.

Законопроєкт №4298, по суті, відкриває можливості для подальшого розвитку реформи. Насамперед розблоковується процес визначення особливостей здійснення самоврядування, виконавчої влади та адмінтерустрою в місті Києві, чого вимагають конституційні положення. Саме особливості, а не побудова нових управлінських конструкцій, як це передбачено законопроєктом №2143-3.

Також можливо вирішити давно назрілі питання функціонування військово-цивільних адміністрацій. Вибори до міських, сільських, селищних громад навіть на територіях, які пролягають біля лінії зіткнення, є важливим політичним кроком. Адже не може держава, президент якої уособлює ВЦА, відповідати за комунальне господарство. А от установити жорсткий контроль над законністю діяльності обраних органів місцевого самоврядування, за прикладом польської системи контролю, необхідно. Як і відпрацювати норми про дострокове припинення повноважень ради та її голови в разі бездіяльності, тобто неухвалення рішень, необхідних для функціонування громади.

Нарешті відкриваються можливості для секторального реформування виконавчої влади, її деконцентрації. Знов-таки, недоліки формування адміністративно-територіального устрою на субрегіональному (районному) рівні яскраво проявляться саме після того, як почнуть працювати районні державні адміністрації з оновленими функціями.

Незважаючи на спроби формування авторитарного ладу з посиленням ролі президента в неконституційний спосіб, в Україні, схоже, є острівці, де починає з’являтися розуміння необхідності формування сильних адміністративних інституцій, стійких до політичних штормів. Місцеві державні адміністрації мають стати одними зі стовпів формування сильної держави.