Кабмін по-азаровськи

Серед досягнень уряду за рік роботи відзначають утримання соціально-економічної стабільності та початок просування заявлених реформ. Таким чином, досягнувши дна кризи вдалося почати хоч і не стрімкий, але поступовий економічний підйом. Але ми розуміємо, що все було зроблено перш за все за рахунок зовнішніх запозичень, тобто і цьому уряду не вдалося зіскочити з фінансової голки МВФ.

За цей рік значно змінилася роль уряду: він позбавився своєї політичної функції і в прямому сенсі цього терміну став виключно органом виконавчої влади. Президент формулює рішення, а уряд їх виконує. Сьогодні в ролі політичного уряду виступає Адміністрація Президента, а Кабінет Міністрів діє як уряд господарчий.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень Ярослав Жаліло, екс-заступник глави Нацбанку України Сергій Яременко та директор Центру політичних досліджень «Пента» Владимир Фесенко.

Ярослав Жаліло: «Загалом можна говорити про оцінку роботи уряду за п’ятибальною шкалою десь так на тверду четвірку»

Це був перший рік, коли українська економіка досягла дна кризи і почала поступово виходити з неї. Тому уряд працював в умовах необхідності подолання наслідків фінансово-економічної кризи 2008-2009 років, в умовах необхідності забезпечення економічного відновлення, а також розгортання масштабних стратегічних реформ, задача щодо яких була поставлена Президентом України, вони вже давно назріли та перезріли в Україні. В цьому контексті я б хотів дати дуже короткі оцінки.

Перш за все, супроводжуючи процес післякризового відновлення, мені видається, що уряд поводився вельми ефективно. У всякому разі, процеси, які відбувалися, насамперед були генеровані зовнішньою кон’юнктурою. Але не зірвати ці процеси, не порушити те поступове становлення стабілізації, яке відбувалося на рівні ефективної раціональної дії економічних суб’єктів під впливом дій зовнішньої кон’юнктури, думаю, уряду все-таки вдалося. Ми бачимо, що економічні показники минулого року в принципі позитивні, процес відновлення слабший, ніж це хотілося б, але все-таки він має місце. Зірвати процес, скотитися в популістичні речі або ті, які б загальмували економічну динаміку через надмірний фіскальний тиск, тощо, цього уряд не зробив, що вже є великим позитивом. Все-таки це було досягнуто без значного вдавання до ручного керування економікою, без якого, звичайно, не обійшлося, але все-таки такого, як це відбувалося в 2008-2009 роках та інші кризові періоди, не спостерігалося.

Другий момент – це подолання наслідків кризи. Це природно і закономірно, коли економіка вже починає відновлювати макроекономічні показники, то водночас такі відстрочені проблемні моменти, які характерні для посткризового періоду, даються дедалі в знаки. Ці моменти пов’язані з надходженнями до Державного бюджету, які змушували уряд вдаватися до запозичень, до активізації фіскальної політики. Це моменти, пов’язані з погіршенням якості доходів населення, відповідно це змушувало уряд здійснювати кроки щодо підвищення ефективності соціальної політики. Це моменти, пов’язані із забезпеченням фінансової стабільності в банківському секторі. Це задача, власне, Національного банку, який успішно впорався з оперативним збалансуванням ситуації. Але те, що уряд не ставав на заваді, як це було в 2009 році, є ознакою хорошої роботи в цьому контексті. Тобто, я вважаю, що і в подоланні відстрочених наслідків фінансово-економічної кризи, уряд можна було б оцінити на четвірку за п’ятибальною системою.

Третій момент – це розгортання стратегічних реформ. Тут ситуація дещо складніша. З одного боку, під керівництвом уряду та за його ініціативи в минулому році було здійснено низку серйозних системних кроків, які дійсно можна вважати початком системних реформ. Перш за все, це пов’язано з бюджетною реформою і прийняттям нової версії Бюджетного кодексу, який зрештою заклав підвалини для зміщення акцентів економічного, соціального розвитку в регіони. Я вважаю, те, що в минулому році (і в цьому продовжується ця тенденція) дуже активно заговорили про те, що центр зростання та розвитку зміщується в регіони, це серйозне зрушення і великий позитив, який було зроблено в тому числі і діями уряду.

Водночас є низка моментів, які можна вважати, що це вже зрушення в сфері самопросування реформ, але вони викликають подвійне відчуття. Зрозуміло, що насамперед тут треба говорити про податкову реформу і про підвалини нового Податкового кодексу. Не буду повторювати всі перипетії, які відбувалися навколо цього, але мушу про загальний сухий залишок. Я вважаю, що саме здійснення кодексу відбулося невдало з точки зору організації самого політичного правового інформаційного процесу. Через це, на жаль, дійсно його було віддано на відкуп самим фіскальним органам, яким було доручено писати цей кодекс під себе. Виникла ситуація, коли низка серйозних потрібних необхідних складових, які мали бути туди включені, просто туди не ввійшли, бо не було організовано адекватного процесу просування цих рекомендацій в конкретному документі. Така ситуація призвела до того, що навіть той позитивний потенціал, який реально закладений Податковим кодексом, також втрачений або як кажуть скомканий. Тож проблемні моменти у всіх на слуху, а зрушення, які дійсно там закладені, залишаться завуальованими.

Оскільки сьогодні проголошується, що 2011 рік буде роком серйозних системних реформ в інших сферах, а це пенсійна, житлово-комунальна реформа, реформа ринку праці, медицини, це, на жаль, викликає певне занепокоєння щодо того, а чи не буде повторення цієї складної ситуації. Тому в стратегічному контексті, на жаль, оцінка діяльності уряду має бути досить низькою. Думаю, тут є з чого витягнути уроки і в плані практичної роботи з програмними документами, і в плані піару та роз’яснювальної роботи, які здійснюються навколо цього.

Підсумовуючи скажу, що загалом можна говорити про оцінку роботи уряду за п’ятибальною шкалою десь так на тверду четвірку.

Сергей Яременко: «Мы не воспользовались теми инструментами, которые необходимо было использовать в 2010 году для подъема экономики»

Я с меньшим оптимизмом буду говорить о тех процессах, которые происходили у нас в экономике. Первое, наверное, уже все поняли, что украинская экономика не может развиваться вне тех процессов, которые происходят сейчас в мировой экономике. Поэтому необходимо давать четкую оценку процессам, которые там происходят и, исходя из этого, менять тактику или взаимодействие власти и Национального банка в этих условиях.

Прошедший год с точки зрения воздействия на экономику характеризуется тем, что правительство не до конца использовало, не до конца поняло роль монетарных факторов тех экономических процессов, которые были характерны для 2008 и 2009 годов. То есть, не сделаны основные выводы, не сделана ревизия причин кризиса в Украине. Отсюда неправильно расставленные акценты и мы не воспользовались теми инструментами, которые необходимо было использовать в 2010 году для подъема экономики. Те показатели, на которые мы опираемся, в условиях динамично развивающихся как инфляционных, так и курсовых, что были характерны в 2008-09 годы, не отражают глубины происходящих процессов. И нельзя сказать 4% роста – они действительно есть, но по сравнению с теми 15-18% падения в 2009 году, насколько это можно объяснять как начало какого-то экономического подъема, или это просто такие отдельные отраслевые движения, которые дают некоторую динамику по всем аспектам экономики.

Мы должны сделать выводы. Первое, не оправдались мои надежды на понимание процессов, которые происходили в 2007-2008 годах, которые были полностью в руках Национального банка. Был поставлен диагноз «перегрев экономики», отсюда выбран путь денежного голода, то есть тушения быстрого роста экономики. Но это был неверный диагноз, который привел к тем процессам, которые применялись Нацбанком и правительством. Это ограничение поступлений кредитования экономики в рамках как бы кажущегося быстрого развития.

Но это был не перегрев экономики, а перегрев спроса, и сегодня это кажется для экономистов настолько ясно, но тем не менее этого не было провозглашено и монетарная модель развития не была изменена. Поэтому и в 2009 году, и в 2010-м это ярко выразилось в меморандуме, где это уже называется как инфляционное таргетирование – стремление к такому курсу, что в условиях существующей монетарной модели является ограничением денежных показателей, то есть денежный голод. Национальный банк денежный голод может осуществлять только в национальной валюте, то есть недокредитованием собственной экономики. Получается, что мы имеем депрессивные процессы в собственной экономике с нарастанием объемов импорта как заменителя отсутствующей продукции и на внутреннем рынке.

Таким образом, процесс развивается совершенно не в том ракурсе, который ожидают от данной экономической модели. Мы видим, что и наши основные учителя делают в своих экономиках совершенно иные действия, которые характеризуются опусканием процентной ставки практически до нуля. В Евросоюзе учетная ставка 1, в США 0,25 и так по всему миру. Именно этими стимулами стараются возродить спускающийся объем производства или дать какую-то динамику на дальнейшее развитие, то есть, на подъем экономики. У нас же процентные ставки и вся монетарная политика построены на ограничении денежного вливания в экономику и объясняется это тем, что мы воюем против инфляции. Но эти два года показали, что именно у нас сегодня происходят три инфляции издержек, а не инфляция излишней денежной массы. Инфляция издержек характеризуется тем (это показал 2010 год), что инфляция или повышение цен развивается на так называемые сырьевые товары – нефть, газ, продовольствие. Связано это с политикой денежного смягчения, это FRS, которая печатает ровно по сто миллиардов долларов ежемесячно уже в течение очень длительного времени. Деньги точно также как и у нас через банковскую систему не уходят в экономику, и наблюдается излишняя денежная масса, которая уходит на сырьевые рынки. В мире поднимаются цены на нефть, газ, металлы, а последние 8 месяцев и на продовольствие. Мы видим увеличение внешнего фактора по поводу этих перечисленных товаров, которые включаются нашими товаропроизводителями в издержки. Таким образом, мы имеем издержки, которые не зависят от нашего правительства, и будут иметь главенствующее значение в течение 2011 года.

Второй аспект инфляции и издержек касается именно монетарной политики, которая основана на инфляционном таргетировании. То есть, неправильная посылка, исходящая из того, что инфляция вызвана количеством денег в обороте, направляет действия Нацбанка на изъятие денежной массы, а в конечном итоге это отображается для экономики нехваткой кредитного ресурса, оборотных средств, а главное их стоимость. Следовательно, в нашей экономике кредит недоступен, длительный тем более недоступен, а если и доступен, то по цене 15-25% в гривне. При такой стоимости наша экономика неконкурентна, и эти издержки включаются в стоимость продукции национального производителя, который зависит от оборотных средств в очень большой степени. Мы видим, что кредитные вложения в экономику на сегодня составляют 722 миллиарда гривен, условно наш ВВП - 1 триллион с лишним, итого монетизация экономики составляет 60-70%. Это говорит о том, что любые предметы, изготовленные национальным товаропроизводителем, на 70% зависят от того кредитного плеча, который дают им банки. Поэтому в любом предмете 20% ссудного процента, который производитель должен выплатить банкам, и они опять же закладываются в стоимость издержек производства. И ничего с этим поделать нельзя, потому что на падающем спросе дальнейшее повышение этих цен невозможно, но и не включать расходы тоже невозможно.

Третий момент. Поскольку в силу этих двух причин товары национального производителя неконкурентны, то на украинском рынке возникает дефицит неких товаров, которые необходимо чем-то погасить, и естественно импортом, который увеличивается. Получается, что нехватка этих товаров возобновляет потребность во все растущем импорте и через высокий курс, который установился у нас в 2008 году на уровне 8 гривен за доллар, мы еще и ввозим внешнюю инфляцию через завышенный курс.

Эти три составляющих и генерируют процесс, который подавляет возможность развития внутреннего сектора и еще больше усугубляет его положение, что мы видим на динамике торгового баланса. У нас нет ресурса противостояния импорту, и на фоне ухудшающейся экономической ситуации мы видим увеличение ввоза импортной продукции, что и следует ожидать. В данный момент рынки абсолютно дезорганизованы и в мире нет цели новых инвестиционных проектов, потому что существующие загружены на 60-70%. Поэтому надеятся на то, что или горячие деньги или какие-нибудь новые прямые инвестиции будут входить в Украину – это тешить себя иллюзиями. Развитие экономики в рамках той модели, которая была выписана и сегодня выписывается в меморандуме правительства и Международного валютного фонда, не дает никаких надежд на рост национальной экономки и исправление тех процессов, которые из этого вытекают. Дальнейшая девальвация приведет к полному развалу финансового сектора, девальвационные процессы не стимулируют внутреннее производство, а могут даже в некоторых случаях и угнетать его.

Мы пока живем в рамках отдельно стоящего Национального банка, который абсолютно не генерирует длинных денег в национальной валюте. Это и преследовалось, чтобы Нацбанк ни в коем случае не служил орудием в руках правительства, поэтому мы видим просто обменный пункт, который печатает деньги ровно под ту сумму долларов, которую дает FRS, а в данный момент Международный валютный фонд. Такая позиция всегда порождает нехватку валюты и потребность в новых займах. Монетизации экономики в таких условиях не происходит, потому что у нас отрицательный дефицит, то есть Нацбанк, скупая валюту, изымает гривну из монетарного сектора.

Следующий процесс, который очень опасен для банковской системы как таковой. Рост кредитных вложений в экономику составляет 0,3%, считаем ноль, а рост депозитов - 38%. Куда банки девают привлеченные средства? И не развивается ли здесь позиция, что за счет новых средств банки просто погашают предыдущие свои обязательства? Надувается очередной пузырь, который рано или поздно лопнет.

Володимир Фесенко: «Сьогодні в ролі політичного уряду виступає Адміністрація Президента, а Кабінет Міністрів – в ролі уряду господарчого»

Так чи інакше зараз оцінки уряду ставить Президент, а не парламент, що є одним з результатів першого року діяльності уряду. Рік діяльності Кабінету Міністрів пов’язаний не тільки з ним самим, скільки зі зміною політичної ваги різних інституцій.

Головне досягнення уряду полягає в тому, що Кабміну Азарова вдалося утримати хай відносну, але все ж таки соціально-економічну стабільність. Могло бути набагато гірше. Вдалося, але завдяки чому? Тут подобається нам МВФ чи ні, але одна з головних причин - це гроші МВФ, а друга причина – це непопулярні рішення, на які довелося йти уряду для утримування цієї стабільності, але знов таки це було пов’язано із співпрацею з МВФ.

Уряду поки разом з МВФ вдається утримувати цю стабільність, але ці непопулярні рішення створюють нові і дуже серйозні політичні проблеми для нього. Зростання тарифів, ціни на газ викликає критичне ставлення населення. На початку року додалися нові соціально-економічні тенденції, які також стали викликом для уряду, я маю на увазі стрибки цін і проблеми в деяких секторах споживчого ринку. Це і ціни на бензин, і проблеми з гречкою, борошном і т.д. Населення реагує критично, а це призводить до зниження рейтингів Президента, і правлячої партії. А це виключно виклик для уряду, тому що якщо ситуація буде розвиватися критично, якщо уряду не вдасться владнати ці негативні тенденції, хто буде крайнім? Очевидно, уряд або деякі його представники. В зоні ризику знаходиться сам прем’єр і деякі міністри.

Сьогодні уряду вдалося утримати цю стабільність, але з’явилися нові ризики і проблеми. І тут треба шукати більш гнучкої соціально-економічної політики, яка полягає в тому, що треба виконувати зобов’язання перед МВФ, бо поки що іншого виходу немає. З іншого боку, рано чи пізно потрібно зіскочити з голки зовнішніх позик, треба шукати нову модель розвитку, нові економічні і фінансові схеми, що також є серйозною проблемою і викликом для уряду вже на найближчу і середньострокову перспективу.

В сфері реформ підсумки діяльності уряду виглядають більш суперечливими. Справа в тому, що уряд не є розробником реформ, він є скоріше їх виконавцем. Реформи розробляються в Адміністрації Президента «плюс» долучаються закордонні фахівці. Саме з цією ситуацією пов’язані дуже серйозні внутрішні протиріччя, які можуть в перспективі стати рушійною силою реформ, а зараз вони скоріше заважають. З міжнародного досвіду відомо, що краще реформи ідуть коли їх рухають вперед люди, які є носіями реформаторських ідей.

До цього додається ще одна специфічна ситуація. Уряд сам опинився в ролі об’єкта реформування, я маю на увазі адміністративну реформу, трансформацію системи виконавчої влади. Цей процес далеко не закінчений. Фактично зараз уряд працює в ситуації самореформування на марші, причому знов таки формат реформи задається ззовні, а виконувати доводиться самим. Всередині уряду і окремих інституцій виконавчої влади не всі в захваті від цих змін, і вони об’єктивно борються за те, щоб зберегти свої кадри та максимальні масштаби свого бюрократичного апарату. Тут також йде внутрішня боротьба, що певною мірою впливає і на ефективність діяльності самого уряду, і створює проблеми для подальшого розвитку адміністративної реформи.

Виходячи з ситуації адміністративної реформи і тих політичних та правових змін, які відбулися минулого року, я б зробив такий висновок. За цей рік значно змінилася роль уряду. Він позбавився своєї політичної ролі і функції, він зараз не є політичним інститутом, це в прямому сенсі цього терміну орган виконавчої влади. Президент формулює рішення, а уряд їх виконує. Сьогодні в ролі політичного уряду виступає Адміністрація Президента, а Кабінет Міністрів – в ролі господарчого уряду. Це закономірна і об’єктивно неминуча трансформація в умовах президентсько-парламентської системи, навряд чи могло б бути інакше. Це також породжує певні протиріччя, проблеми, хоча вони менше впливають на діяльність уряду, ніж ситуація з адміністративною реформою та деякими соціально-економічними реформами.

Щодо внутрішньої ситуації в уряді, я б зазначив певне зниження ролі прем’єр-міністра. Це знов таки пов’язано із загальним зниженням політичної ролі уряду «плюс» проявляються ще й особисті риси Миколи Яновича. Він не політик, він - господарник і скоріше виконавець. Але не тільки завдяки цьому відбувається зниження ролі прем’єр-міністра. Зросла роль віце-прем’єрів, цей процес почався ще до адміністративної реформи. Тому зараз Азаров є фронтменом уряду, хоча це не найкраща роль для Миколи Яновича, бо він не є достатньо публічною фігурою, але змушений виконувати цю роль. Проте, зросла роль віце-прем’єрів, які були дуже впливовими політичними фігурами і фактично зараз курують окремі сектори реформування і модернізації української економіки.

Азаров фактично курує фінансовий сектор «плюс» виконує роль фронтмена, а Клюєв, Колесніков і Тігіпко курують окремі сектори. Багато поточних справ, оперативна діяльність зациклена на Адрієві Клюєві. Колесніков зараз хворіє, але він також курує величезний шмат роботи і ресурсів, які під контролем уряду. Тігіпку залишилася більш проблемна ланка - соціальна сфера, але тут все залежить від нього самого, якщо йому вдасться з мінімумом втрат і ризиків пройти цю фазу реформування, можна навіть трошки політично піднятися, хоч ризиків набагато більше. Я думаю, що це не останні зміни, які відбулися в уряді. Його ще чекають нові трансформації, можливо, політичні, можливо, організаційні, але все залежить від соціально-економічної ситуації. Якщо уряду в найближчі декілька місяців не вдасться нейтралізувати нинішні проблеми, тоді під ризиком звільнення або кадрових змін можуть опинитися і деякі представники уряду, що є також одним з підсумків його діяльності за цей рік.

Говорять про те, що травень стане останнім місяцем урядування Азарова. Чи можлива його відставка? Чи можуть справдитися чутки про те, що прем’єром стане Ющенко?

Володимир Фесенко: Я з великим сумнівом ставлюся до такої версії. Навіщо це Януковичу? Азаров став прем’єр-міністром, тому що він своя людина, якій довіряв і довіряє Президент. Якщо він піде на заміну прем’єр-міністра, то це крайній варіант. Коли просто інакшого виходу не буде, то це буде остання жертва, яку треба принести на олтар соціальної і політичної стабільності.

Якщо відбудуться якісь зміни в уряді, зокрема, якщо Президент чомусь задумається про зміну прем’єр-міністра, то треба ставити людину, якій він довіряє, тому що йдеться про фінансові потоки, багато делікатних речей, про роль єдиної команди. Я вже не кажу про те, що якщо треба буде посилити реформаторський напрям, необхідно шукати постать, яка асоціюватиметься з роллю реформатора. Ющенко на сьогодні навряд чи асоціюється з цією роллю. З політичної точки зору, прем’єр-міністра затверджує парламент, тому з різних кандидатур на посаду прем’єр-міністра найбільше проблем буде у Віктора Андрійовича Ющенка. Звичайно, якщо Президент скаже, то більшість проголосує, але комуністи не будуть голосувати, частина так званих тушок не будуть і т.д. Взагалі ця кандидатура буде сприйматися дуже і дуже критично суспільством. Я вже не кажу про російський чинник, бо таку заміну не зрозуміють в Москві.

Якщо будуть внесені зміни до закону про Кабінет Міністрів, як зміниться роль уряду?

Володимир Фесенко: Ці зміни не приносять чогось радикально нового. Це об’єктивна реалізація логіки, яка була зазначена в поверненні до Конституції 1996 року, а також в комплексі рішень по адміністративній реформі: посилення ролі Президента, відповідно його Адміністрації, і їх впливу на кадрову політику та процеси ухвалення різних політичних рішень. Закон про уряд адаптує до нової політичної і правової ситуації. Інша річ, там є проблемні питання, пов’язані з формулюванням окремих норм. Парламенту є над чим попрацювати.

Сергій Яременко: Мы все равно не отрываемся от местечковости, которая заключается в том, что мы не обращаем внимание на те процессы, которые происходят в мире. Сейчас вопросы пробуксовки в экономической сфере абсолютно четко зависят от того, что мы пытаемся действовать в рамках отжившей модели. И что бы мы ни делали, оно будет приводить к ухудшению ситуации. Мы пытаемся присоединиться уже к депрессивному району с исторической точки зрения - к Европе, которая уже является экономикой обслуживания. Экономика производства переместилась в некий другой центр. А может нам надо к Китаю? Те методы, которые срабатывали на фазе роста, сегодня не работают, поэтому тут перецепились, тут не получилось, там не доделали и т.д.

Титульное фото: kmu.gov.ua