Вся власть Кличко!

Избрание Виталия Кличко городским головой Киева открывает перспективы для приведения в соответствии с требованиями действующего законодательства системы местного управления столицы, которая с 2006 года функционирует с грубыми нарушениями закона. В свою очередь, сам чемпион мира по боксу в сверхтяжелом весе, а теперь столичный градоначальник Виталий Кличко получил великолепную возможность, наконец, довести до логического конца свои начинания по защите территориальной общины от тарифного беспредела времен Черновецкого и «раннего» Попова. Эти и другие обещания эти были даны в 2009-2011 годах, когда Кличко был депутатом и главой фракции в Киевраде, но их и сейчас еще не поздно воплотить их в жизнь.

Вместе с тем, в парламенте не прекращаются маневры вокруг полномочий столичного градоначальника. 3 июня 2014 года Верховной Раде не хватило всего пяти голосов для принятия за основу законопроекта № 4939, предусматривающего, в частности, закрепление обязанности президента назначать главой Киевской городской государственной администрации избранного прямым голосованием столичной общины городского голову столицы. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что президент обязан сделать это назначение и без дополнительных законов, то есть Кличко должен получить все необходимые для выполнения планов и обещаний полномочия.

Вторым по важности после избрания Петра Порошенко на пост президента событием, несомненно, стала победа Виталия Кличко на выборах столичного городского головы, каковую должность, следуя новомодным веяниям, теперь принято по-импортному называть мэром. Не менее резонансным является получение возглавляемой Кличко партией «Удар» «контрольного пакета» в Киевраде, который оценивают почти в восемь десятков депутатских мандатов из 120 возможных. Не будем вдаваться в широко известные подробности о том, что половина прошедших под знаменами Кличко в Киевраду персонажей являются людьми Порошенко, а среди проведенных «под вывеской» Кличко в столичный совет «избранничков» невооруженным глазом видны многочисленные коррупционеры, в том числе из бывших «молодых космонавтов» Черновецкого.

Эти подробности лишь подчеркивают главный тезис: не только вся полнота власти, но полнейшая ответственность за состояние дел в столице в ближайшие полтора года до очередных местных выборов в октябре 2015 года принадлежит партии «Удар» и, прежде всего, лично Виталию Кличко. Честно говоря, непонятно, зачем при нынешнем развале это нужно бывшему (?) боксеру… Но будем исходить из старой поговорки: взялся за гуж – не говори, что не дюж. Поэтому городской голова должен сконцентрировать в своих руках все полномочия, положенные ему по закону.

В этом смысле справедливыми являются требования Кличко объединить полномочия городского головы и главы Киевской городской государственной администрации (КГГА), за что новоиспеченный градоначальник подвергся нещадной критике за авторитарное стремление сконцентрировать в своих руках все ветви власти. Конечно, для таких обвинений есть определенные основания. Но реально вопрос стоит о возвращении мэру положенных по закону и по логике полномочий собственно главы исполнительного органа Киеврады, которых он был лишен, когда Янукович разделил должности городского головы и главы КГГА, в результате чего мэр превратился в «английскую королеву», поскольку имеет право лишь председательствовать на заседаниях Киеврады и подписывать ее решения. Еще одной важнейшей задачей новой столичной власти должен стать возврат Киевраде предусмотренных законом прав формировать свой исполнительный орган, поскольку сейчас этот важнейший орган местного самоуправления формируется, по сути, центральной властью, чем грубо попираются права местной общины.

Указанная критика часто проистекает из недопонимания, мягко говоря, запутанных и неоднозначных норм законодательства. Нужно понимать, что особенности властной конструкции на местном уровне в Киеве, поскольку она несколько отличается от осуществления власти в других общинах страны.

-- Некоторые замечания общего характера

Согласно сложившейся в Украине порочной практике, госадминистрации на вверенных им территориях «рулят» всем, что под руки подворачивается. Очень часто это есть ни что иное как узурпация власти. Поэтому кратко напомним, чем местные государственные администрации отличаются от исполнительных органов местных советов, полномочия которых госадминистрации перетягивают на себя либо нелегитимно, либо полулегитимно, так сказать, в добровольно-принудительном порядке.

Прежде всего, администрации – это местные органы государственной исполнительной власти, этакие «филиалы Кабмина на местах». Исполнительные органы местных советов или, по-старому, исполкомы относятся к органам местного самоуправления. Согласно Конституции, государственная власть в Украине отделена от местного самоуправления территориальных общин, что является практикой цивилизованных стран. Ученые правоведы утверждают, что госвласть и местное самоуправление имеют разную правовую природу, но в подобную казуистику вдаваться не будем.

Полномочия исполкомов и городского головы изложены в гл. 2 Закона «О местном самоуправлении»: разработка программ развития города и его бюджетов, руководство городскими службами, коммунальными предприятиями, ЖКХ, учреждениями образования, культуры, здравоохранения, социальными службами, строительством и ремонтом объектов коммунального подчинения, распоряжение средствами местного бюджета, включая субвенции из центра и т.п.

В свою очередь, в статье 1 Закона «О местных госадминистрациях» значится: «Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади... в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою». Ст. 35 Закона грозно предостерегает: «Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень». Полномочия местных госадминистраций, согласно разделу ІІІ Закона «О местных госадминистрациях», суть следующие: контроль над деятельностью местных органов самоуправления, участие в разработке программ и бюджетов, осуществление руководства государственными органами, учреждениями и предприятиями на подведомственной территории в рамках полномочий и так далее.

Таким образом, функции госадминистрации в сферах, отнесенных к компетенции местного самоуправления, фактически должны сводиться к контролю законности решений и действий органов местного самоуправления.

-- Тяжелый случай столичного самоуправления

Вернемся к столице. Особенности осуществления государственной власти и местного самоуправления в Киеве определяются Законом «О столице» и решением Конституционного суда (КС) № 21-рп/2003. Основная суть состоит в том, что исполнительный орган Киеврады и КГГА являются единым органом в смысле организации, то есть это одни и те же кабинеты и чиновники. В вопросах, относящихся к полномочиям местного самоуправления, КГГА является исполкомом, она формируется Киеврадой и подотчётна ей. В вопросах, относящихся к полномочиям государственной власти, КГГА и ее глава назначаются Кабмином и подотчетны ему. Старая, она же первоначальная, редакция Закона «О столице», а также упомянутое решение КС № 21-рп/2003, предусматривали, что городской голова столицы, избираемый местной громадой на прямых выборах, назначается главой КГГА как местного органа государственной власти президентом по согласованию с Кабмином. Таким образом, столичный городской голова объединяет в одном лице две должности председательствующего в Киевраде и главы КГГА как исполкома Киеврады, и такое совмещение является общим для всех местных громад Украины, а также третью должность – главы КГГА как местного органа исполнительной власти, что является уже особенность исключительно столицы.

Можно справедливо говорить о несовершенстве закона, предусматривающего смешение государственной власти и местного самоуправления, чего в идеале быть не должно. Повторим, что разделение этих двух видов власти заложено в Конституции, а правоведы утверждают, что они имеют разную природу. Но, как говорится, закон суров, но он закон. И этот закон грубо нарушается уже в течение многих лет.

Дело в том, что, кроме организационного единства, КГГА должна обладать еще и правовым единством. Пп.1, 2 ст.51 Закона о местном самоуправлении гласят: «...виконавчий комітет ради... утворюється... радою на строк її повноважень... Персональний склад виконавчого комітету... міської ради затверджується радою». Ст.10 Закона «О столице» утверждает ту же норму на столичном уровне: Киеврада образует свой исполнительный орган, который является подотчётным и подконтрольным столичному представительскому органу. Иными словами, сначала Киеврада на своем заседании в установленном законом порядке должна на срок своих полномочий создать КГГА как свой исполнительный орган с указанием персонального состава во главе с избранным прямым голосованием громады мэром, и лишь затем Кабмин и президент на основе этого органа должны сформировать местный орган государственной власти, назначив его главой все того мэра. Только в этом случае столица будет иметь полностью легитимную власть.

-- Несовершенство закона усугубляется его невыполнением

Известно, что такую, мягко говоря, непростую систему власти в виде Закона «О столице» продавил бывший мэр столицы Александр Омельченко, тяготевший, как известно к единоначалию и концентрации власти в своих руках. Правда, во времена «расцвета» рейтинг Омельченко доходил до 80%, и даже Кличко с его 55% до Сан Саныча очень далеко. Собственно, закон в полном объеме только при Омельченко и выполнялся.

С приходом в 2006 году к власти Черновецкого и «молодой команды», закон грубо нарушается. С тех пор не было ни одного решения Киеврады о создании исполнительного органа и его персональном составе. Таким образом, КГГА при Черновецком, а затем при Попове незаконно присвоила полномочия исполкома и незаконно осуществляла полномочия органа местного самоуправления.

С приходом к власти Януковича, нелегитимность местной власти в столице усугубилась еще больше вплоть до полнейшего абсурда. Чтобы поставить к управлению столицей, вместо Черновецкого, своего ставленника Попова, ушлые юристы Януковича ввели в Закон «О столице» статью10-1: «Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Голова Київської міської державної адміністрації призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією... та законами України».

Эту статью трудно назвать иначе, как неадекватной, поскольку она, с одной стороны, повторяет то, что содержится в других нормах, а с другой стороны, ее толкование и применение грубо противоречит другим нормам действующего законодательства, включая Закон «О столице». Так, в статье 13 Закона говорится: «Повноваження Київського міського голови визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні“». А ст. 12 Закона «О местном самоуправлении» однозначно гласит: «Міський голова очолює виконавчий комітет... міської ради».

Именно статья 10-1 была использована, чтобы в обход Киеврады и законных процедур назначить, взамен подавшего в отставку Черновецкого, ставленника режима Януковича в лице Попова. Попов был назначен как глава органа государственной власти, но выполнял, в том числе и главным образом, полномочия городского головы и руководителя исполнительного органа. Этого Попов делать не имел права, поскольку не был уполномочен на прямых выборах территориальной общины. К тому же, повторим, в столице с 2006 года де-юре нет легитимного исполкома Киеврады.

Этому было хоть какое-то оправдание, пока Киев после ухода Черновецкого не имел законно избранного городского головы. Заседания Киеврады вела секретарь Галина Герега, что законом допускается, хотя с рядом оговорок. Но возглавлять исполком секретарь рады права не имеет. Его возглавлял назначенный сверху Попов, прикрываясь упомянутой статьей 10-1 Закона «О столице».

Теперь же ситуация кардинально меняется. В столице появляется законно избранный городской голова Виталий Кличко. Именно он должен возглавить КГГА, причем в обеих «ипостасях», то есть и как местный орган государственной власти, и как исполнительный орган местного самоуправления. «Разделить» должности главы КГГА и мэра уже не получится. Никакие ссылки на никчемную и противоречащую всему остальному статью 10-1 не помогут. Вообще, всеобщая уверенность в том, что эта ввинченная ушлыми юристами Януковича, абсолютно никчемная статья что-то изменяет в законодательном поле, является мистификацией, неким всеобщим гипнозом, поскольку в реальности она ничего не меняет. В ней всего лишь говорится о том, что главу КГГА назначает президент в соответствии с Конституцией и законами, но это было и до введения этой статьи. Главу КГГА как органа госвласти действительно назначает президент по согласованию с Кабмином, но назначен должен быть законно избранный городской голова, и ст. 10-1 этого совершенно не опровергает.

В этой статье ничего не сказано об урезании полномочий городского головы до функций только лишь председательствования в Киевраде и подписания принимаемых ею решений. В ней ничего не говорится о наличии, кроме городского головы, еще и главы администрации.

Таким образом, одним из первых решений новоиспеченного президента Петра Порошенко должен стать указ о назначении Виталия Кличко главой Киевской городской государственной администрации, что будет полностью соответствовать Законам «О столице». И не следует дожидаться, как это предлагают многие, того «счастливого завтра», когда в стране будет проведена децентрализация, реформа местного самоуправления, наделение местных органов всей полнотой власти на местах и превращение администраций в надзорные префектуры. Есть обоснованное подозрение, что эти реформы затянутся, что называется, «до новых веников». А столица уже давно требует принятия жестких, но взвешенных решений по очищению от коррупции и произвола.

Да, это плохо, что Кличко как глава местного органа госвласти в этом случае будет контролировать Кличко как главу местного самоуправления, то есть самого себя. Но подобная опасность слишком преувеличивается хотя бы потому, что есть еще такой орган как прокуратура, которая, согласно действующему законодательству, может контролировать законность действия кого угодно, в том числе и Виталия Кличко во всех его «ипостасях». И вообще, в Киеве новому мэру «забронзоветь» не дадут ни горожане, ни майдан. Это наглядно подтверждает недавний выход Виталия на главную площадь, сопровождавшийся, мягко говоря, не слишком восторженными референциями толпы в его адрес.

-- Первоочередные задачи «Кличковской власти»

Предусмотренные законом полномочия необходимы новоиспеченному мэру Кличко для реализации тех начинаний и обещаний, которые он давал избирателям. А наобещал Виталий киевлянам изрядно еще с тех пор, как был депутатом Киеврады, возглавляя сначала «блок имени себя», то есть Блок Кличко, а затем фракцию своей партии УДАР.

Прежде всего, Виталий Кличко и его команда обещали привести систему власти в столице к требованиям, заложенным в действующем законодательстве. Это значит, что под руководством и при деятельном участии нового мэра Киеврада на время своих полномочий должна сформировать исполнительный орган, чтобы столица, наконец, обрела легитимный исполком, получивший полномочия из рук местной общины.

Новый исполком обязан, в том числе, пересмотреть нелегитимные решения КГГА, начиная с апреля-мая 2006 года, то есть с начала «эры космоса». А там все было незаконным, поскольку, повторимся, с того времени в столице не было легитимно сформированного исполнительного органа Киеврады, и все решения КГГА во исполнение полномочий местного самоуправления являются незаконными. Это касается всех без исключения вопросов, включая земельные, тарифные и так далее. Например, тарифы ЖКХ, по которым граждане платили в 2009-2014 годах являются незаконными. К тому же, они введены с грубым нарушением процедуры, то есть фактически вообще не обрели законной силы, о чем, кстати, есть решение Апелляционного административного суда от 09.03.2011 г. по иску все того же Виталия Кличко. В свое время депутат Киеврады Виталий Кличко обещал избирателям довести этот вопрос до логического конца, то есть до перерасчета, и теперь у него появилась прекрасная возможность выполнить свое обещание.

Также Кличко и его команда неоднократно обещали вернуть столичной громаде украденные у нее объекты городской инфраструктуры, недвижимости и землю, в том числе, в рекреационных зонах. Например, в Парке Дружбы народов и урочище Черторый, где какие-то мерзавцы-деловары, прикрываясь якобы патронатом братьев Кличко, устроили сомнительные аттракционы и харчевни, уничтожив многие гектары лугов и древесно-кустарниковых угодий, да еще прямо на урезе реки Десенки, что категорически запрещено природоохранным законодательством. Но избиратели пока верят, что Виталий наведет порядок решительно и в рамках закона. Тем более что подобных адресов можно указать еще очень много и подобных вопиющих проблем в городе тоже в избытке.

-- Эпилог

3 июня 2014 года Верховная Рада Украины не смогла принять за основу законопроект №4939 о внесении изменений в Закон «О столице» относительно «возобновления эффективного функционирования Киева». Документ предусматривает объединение должностей главы Киевской горгосадминистрации (КГГА) и мэра столицы. За принятие за основу данной законодательной инициативы проголосовал 221 народный депутат из 319 присутствовавших в зале народных избранников. Представляя проект, депутат от «Удара» Валерий Карпунцов заявил: «Данным законопроектом предлагается на уровне законов Украины закрепить обязанность президента Украины назначать на должность главы КГГА исключительно лицо, которое является киевским городским головой». Документ уже успели окрестить «законом об объединении должностей».

Собственно, выше уже убедительно доказано, что никакого «разделения должностей» нет, а Порошенко просто обязан по закону назначить главой КГГА Кличко, конечно если новоиспеченный президент не хочет начать свою деятельность с нарушения закона и вообще неблаговидных деяний. Честно говоря, особого смысла в указанной норме проекта, представленного Карпунцовым нет. Это своего рода еще одно повторение того, что и так заложено в законодательстве.

Словом, новый городской голова Виталий Кличко должен получить всю полагающуюся ему по закону полноту полномочий, дабы использовать их во благо столичной общины. К тому же, новый мэр имеет для этого важнейшую предпосылку – подавляющее большинство в Киевраде, позволяющее принять любое важное и необходимое городу решение.