Безпека перехідного періоду. Як протидіяти агресії з обмеженими ресурсами

Російська загроза, непослідовність державної політики, брак політичної консолідації, інституційна неспроможність. Це ті небезпеки, що стояли і досі стоять перед Україною. Нове дослідження Інституту світової політики «Безпека перехідного періоду» покликане якраз відповісти на цей величезний список загроз. Основна мета дослідження – аналіз безпекових можливостей у межах п’яти моделей: співпраця з НАТО, регіональні безпекові утворення, озброєний нейтралітет, двосторонні безпекові механізми, а також асиметрична модель.

Не ставлячи під сумнів безальтернативність євроатлантичної інтеграції, аналітики розглянули й інші безпекові формати, зокрема для оцінки переваг і недоліків тієї чи іншої опції у перехідний період. У самій євроатлантичній інтеграції Україні потрібно припинити пошук нових форматів, натомість зупинитися на реалізації тих програм, які на сьогодні пропонує партнерство з НАТО. Інтеграція вглиб, а не вшир має стати ключовим девізом для всіх, хто причетний до виконання плану реформ, спрямованих на рух України до Альянсу. Так, наприклад, українська влада нині наполягає на долученні України до Програми розширених можливостей НАТО (Enhanced Opportunities Programme). До неї наразі входять Грузія, Фінляндія, Швеція, Йорданія та Австралія. У самому НАТО (не кажучи вже про країни, які входять до ініціативи) не можуть достеменно пояснити важливість цього формату. Немає жодних видимих доказів, що ця програма якимось чином наблизить Україну до Альянсу.

Інститут світової політики свідомий того, що ризик «великої домовленості» (grand bargain) між глобальними акторами існує, але він не неминучий. Останні роки протидії російській агресії супроводжувалися численними «викриттями» про те, що міжнародні партнери домовляться/домовилися із Кремлем усупереч інтересам України. Три роки посилення української оборонної сфери, самовідданого внеску українців у підтримку власної армії та політичної і дипломатичної активності України зробили свій внесок у те, аби сценарій змови не став реальним. Успішна безпекова модель України – це передовсім подальше реформування Збройних сил України, але не тільки: це також і боротьба з корупцією (зокрема, в оборонному секторі), залучення інвестицій в економіку, довіра громадян до влади і влада, яка була б підзвітною перед своїми громадянами.

Інтеграція України до НАТО мала зигзагоподібний характер: до 2002 року співпраця характеризувалася партнерськими рамками, «особливими відносинами». Курсу на інтеграцію до НАТО офіційний Київ дотримувався в 2002–2004 роках, потім у 2005–2010 роках. В останній рік президентства Леоніда Кучми питання вступу до Альянсу було знято з порядку денного, а прихід Віктора Януковича до влади в 2010 році ознаменувався проголошенням невідомого для більшості фахівців статусу «позаблоковості». Така непослідовність підкреслювала стратегічну слабкість України: партнери в НАТО не розуміли до кінця, чого хоче Київ; Росія тим часом усвідомлювала вразливість держави.

Після агресії Росії в Україні значно зросла суспільна підтримка інтеграції до Альянсу (порівняно з 2013 роком – майже удвічі). Утім, на перспективі членства це жодним чином не позначилося. Чинник громадської підтримки вже не відіграє такої ролі для вступу до НАТО, як це було в довоєнний період. Передовсім через небажання членів Альянсу загострювати відносини з Росією (цей чинник, утім, був присутній і до 2014 року). Варшавський саміт НАТО 2016 року продемонстрував готовність Альянсу до подальшої підтримки України.

Сьогодні Україна не може дозволити собі риторику «членство або нічого», але повинна максимально використати всі наявні можливості партнерства з Альянсом. Принципово нових форматів співпраці з НАТО, які б не використовувала Україна, немає. Понад те, наразі Україна повною мірою не використовує навіть ті механізми співпраці, які їй запропоновано. Партнерство України та НАТО є унікальним, рівень підтримки країни-партнера – безпрецедентний. Це не виключає можливості збільшення масштабів допомоги, але в Альянсі наголошують: для початку Київ має продемонструвати належний рівень освоєння нинішнього обсягу підтримки, бо наразі Україна не може скористатися і наявною допомогою (йдеться про absorption capacity). Україні варто не розширювати напрямки співпраці, а поглиблювати чинні формати – зосередитись над імплементацією нинішніх програм.

Для виходу на інший рівень співпраці важлива не тільки і не стільки зміна регіональної міжнародної ситуації, скільки реформування в самій Україні. Для протидії гібридній війні Україні слід сфокусуватися на більш тісній співпраці не лише з самим Альянсом, але й з країнами-членами, особливо у сфері обміну інформацією, кібербезпеки. «Двосторонка» не повинна стати замінником співпраці по лінії Україна-НАТО, але вона вже продемонструвала свою більшу ефективність. У самій штаб-квартирі на нарікання українських фахівців про брак допомоги в окремих чутливих сферах відповідають: вам ліпше домовлятися на двосторонньому рівні (передовсім це стосується обміну розвідувальною інформацією).

Держава повинна створити ключові наративи для Альянсу. Зокрема: Україна — не споживач, а контрибутор у сфері безпеки. Її знання у сфері протидії гібридній війні одній із найпотужніших армій світу викликають уже зараз інтерес із боку західних партнерів. Особлива царина зацікавленості — стійкість українців: військовослужбовців, волонтерів (resilience).

Оцінка нинішнього стану співпраці України та НАТО

Україна — найбільший отримувач допомоги НАТО. Вона також єдиний партнер Альянсу, який бере участь у всіх найбільших миротворчих операціях під егідою Альянсу. Із 2014 року Україна — лідер з отримання коштів від НАТО на наукові проекти. Так, наприклад, Альянс виділив на співпрацю з Україною в рамках програми «Наука заради миру» у 2014 році 2,2 млн., у 2015 році — 3,4 млн. євро. Загальний запланований бюджет на 2014-2019 рр. має досягти 15 млн. євро. Саме в Україні програма НАТО «Удосконалення військової освіти» (DEEP) є найбільшою серед тих, які Альянс впроваджує в будь-якій країні-партнері. Нижче розглянемо окремі напрямки/питання співпраці України і Альянсу.

Комлексний пакет допомоги Україні

На Варшавському саміті НАТО у 2016 році був затверджений Комплексний пакет допомоги для України — як стверджують у штаб-квартирі, найбільший план підтримки в історії Альянсу. Він передбачає 40 цілеспрямованих заходів підтримки в 13 ключових напрямках. По суті, цей пакет представляє систематизацію всієї допомоги, яку НАТО надає Україні; а також підтримку в деяких нових сферах — щодо протидії саморобним вибуховим пристроям та гібридній війні. Формування платформи для вивчення досвіду гібридної війни є особливо важливим, адже дозволить Україні продемонструвати свою додану вартість для Альянсу. Одні з важливих аспектів КПД, на які варто звернути увагу — співпраця з парламентом та реформа сектору безпеки (СБУ).

Відносини України та НАТО характеризуються певним рівнем недовіри, незбігу очікувань. Якщо в Україні розраховують на оперативну, гнучку, масштабну допомогу, то в Альянсі наполягають, аби Київ відійшов від традиційного ad hoc підходу і переходив на рейки стратегічного планування, які якісно змінять оборонну і безпекову сферу.

Утім, Альянс негативно реагує не лише на відсутність стратегічного підходу в України, але і на брак дотримання певних процедур протокольно-дипломатичного характеру. Так, у НАТО вважають недалекоглядною повільність Києва з призначенням голови Місії України при НАТО. За інформацією від представників НАТО, напередодні Варшавського саміту очікувалось, що Президент України затвердить давно визначену кандидатуру, однак цього так і не сталося. Останній керівник Місії Ігор Долгов припинив виконання своїх функцій весною 2015 року. В Альянсі сприймають відсутність постійного представника також як брак належної уваги до стратегічного партнерства.

Агресія Росії проти України була визнана НАТО як одна із загроз для самого Альянсу. Відповідно на останньому саміті у Варшаві, окрім надання Україні Комплексного пакету допомоги, було прийнято кілька важливих рішень, пов’язаних із цим:

• створення Об’єднаного управління розвідки і безпеки, яким керуватиме помічних Генерального секретаря з питань розвідки і безпеки. Досі сфера розвідки належала більше до компетенції самих країн-членів;
• розміщення з 2017 року чотирьох батальйонів на східному кордоні НАТО — в Естонії, Латвії, Литві та Польщі;
• готовність застосовувати Статтю 5 Вашингтонського договору у відповідь на гібридні війни, а також прийняття стратегії та плану дій стосовно ролі НАТО у протидії гібридній війні;
• кібербезпека визнана операційним простором, який НАТО готове захищати так само ефективно, як це здійснює Альянс на суші, у повітрі та на воді (більш того, у лютому 2016 року НАТО і ЄС підписали угоду про посилення співпраці в сфері кіберзахисту, що передбачала створення двох команд, які будуть діяти у надзвичайних умовах).

Варшавський саміт став логічним продовженням політики, перші обриси якої були сформовані в Уельсі у вересні 2014 року. Але якщо саміт в Уельсі запропонував ad hoc рішення, реагуючи на зміни в безпековій ситуації, то саміт у Польщі (особливе прийняте комюніке) закладає підвалини нової стратегії НАТО. Варшавський саміт приніс для України також новину щодо можливого нового оформлення партнерства держави з Альянсом — в рамках Програми розширених можливостей (Enhanced Opportunities Programme). Цей формат було започатковано ще на саміті в Уельсі у 2014 році, він передбачав посилення співпраці з метою поліпшення взаємосумісності спочатку з п’ятьма країнами: Грузією, Фінляндією, Швецією, Йорданією, Австралією. Тоді ж у НАТО погодилися, що цей перелік може бути розширено за рахунок інших країн, які «здійснюють істотні внески та матимуть інтерес». Під час Варшавського саміту Україна такий інтерес висловила. Утім, Києву важливо розуміти, що сама ініціатива може не передбачати нічого більшого, ніж Україна вже отримала. Принаймні в Альянсі не беруться наразі оцінити додаткові переваги тієї чи іншої країни в рамках нової програми, як і переваги самої програми для країн-учасниць. Україні варто менше концентруватися на зовнішніх ефектах, а наповнювати практичним змістом чинні ініціативи. У штаб-квартирі Альянсу складається враження, що для офіційного Києва Програма розширених можливостей важлива лише для комунікації і демонстрації прогресу у відносинах із Альянсом.

Трастові фонди

Пакет допомоги НАТО також включає 6 нових трастових фондів, започаткованих ще у 2014 році. Запланований загальний бюджет цих фондів становить понад 9 млн. євро. Наразі перераховано понад 50%..

Станом на червень 2016 року 

Трастові фонди, напевно, є найяскравішим прикладом пробуксовування співпраці Украї­ни та НАТО. Вони виявляють ключові виклики, які стоять на заваді поглибленню співпраці, а також тому, що в Альянсі зрештою досить прохолодно ставляться до пропозицій Києва розширити підтримку, адже держава не справляється із наявною допомогою (absorption capacity). Серед головних проблем, які виявила кооперація в рамках трастових фондів:

1. Повільна реакція України. Трастові фонди, які були започатковані на саміті НАТО в Уельсі на початку вересня 2014 року, до середини 2015 року не запускались в роботу через відсутність відповідної нормативно-правової бази в Україні.
2. Відсутність стратегічного бачення. Украї­на тривалий час не могла запропонувати планів співпраці в тому чи іншому секторі. Без належного розуміння ситуації, а відповідно без покрокового робочого плану будь-які заходи будуть хаотичним марнуванням коштів. Ситуацію може змінити Стратегічний оборонний бюлетень — це, можливо, перший документ подібного формату в історії України, який містить чіткі цілі, індикатори оборонного реформування.
3. Брак двосторонньої кооперації. Будь-яка допомога в рамках трастових фондів — це передовсім результат двосторонніх домовленостей. Україні варто вести переговори щодо підтримки оборонної реформи не лише з керівництвом НАТО, але і з відповідними decision-makers в країнах-членах Альянсу. Зокрема, досить дивною виглядає ситуація, що Франція — згідно з офіційною інформацією — не надала жодного цента в трастові фонди. Можна лише висловлювати гіпотези про причини цього: Париж має більший інтерес до південного вектору у своїй зовнішній політиці чи просто українські урядовці не достатньо артикулюють свої очікування на переговорах із партнерами?

Цілком імовірно, що неактивні зусилля Києва у згаданих вище питаннях могли призвести і до згортання масштабів підтримки НАТО — відповідно трастові фонди наповнювалися дуже повільно. Через два роки після їх створення країни зробили внесків лише на 50% від запланованої суми. Найбільше бракує коштів в, можливо, найважливіших фондах — з логістики й стандартизації та медичної реабілітації (див. Інфографіка 2).

До того ж, Україна та її партнери мають різне бачення, куди слід спрямовувати кошти трастових фондів. В українських відомствах більше очікували на оперативне надання конкретної матеріально-технічної допомоги, яка б могла бути нагально використана — зокрема, для посилення армії України для протидії російській агресії. У свою чергу країни-члени Альянсу надали перевагу спрямуванню коштів на консультативну та дорадчу допомогу, за рахунок відрядження до України власних експертів. За процедурами Альянсу перший етап трастових фондів — це так званий gap analysis and feasibility study (аналіз потреб та перспектив реалізації). У сфері логістики цей процес зайняв рік, по деяких інших питаннях навіть більше. Україна була до цього не зовсім готова, як зазначають у штаб-квартирі, Київ очікував запуску практичних проектів відразу після надходження перших коштів. Наразі по Трастових фондах (друга половина 2016 року) настає етап практичної імплементації. Заради об’єктивності варто зазначити, що недоліки були як зі сторони України, так і зі сторони Альянсу.

Якщо порівнювати трастові фонди для України і аналогічні допомогові проекти для інших країн-партнерів НАТО, то виявиться, що Україна серед лідерів-отримувачів разом із такими країнами, як Афганістан, Сербія та Боснія. Бюджети вже реалізованих трастових фондів НАТО для третіх держав різняться від €205 тис. до майже € 10 млн. Наприклад, фонд з перепідготовки та реінтеграції військових та цивільних осіб у Боснії і Герцеговині (завершений у 2009 р.) налічував € 5.83 млн. При цьому, якщо брати до уваги трастовий фонд для утилізації надлишкової/застарілої зброї в України, який був запущений ще в 2006 році, то Україна перетворюється в абсолютного лідера — бюджет проекту перевищував 30 млн. євро.

Найбільші трастові фонди НАТО для допомоги іншим країнам

Стратегічний оборонний бюлетень та досягнення сумісності

Уперше в історії співпраці України та Альянсу, НАТО проявило свою активну зацікавленість у проведенні реформ в Україні. За підтримки Альянсу було розроблено Стратегічний оборонний бюлетень, який передбачає впровадження стандартів Альянсу в сфері безпеки і оборони до 2020 року. Українська влада до останнього моменту маневрувала та не була готова вносити до нього деякі принципові для Альянсу положення, зокрема, про цивільний контроль над Збройними Силами та зміну структури ЗСУ (планується, що Генеральний штаб буде підконтрольним Міністерству оборони, а міністром стане цивільна особа).

Варто наголосити, що досягнення сумісності ЗСУ зі збройними силами країн-членів Альянсу було поставлено за мету ще в Хартії. У 2017 році виповнюється 20 років, як Україна працює над цим завданням. Однак істотного прогресу у запровадженні цивільного контролю і управління структурами безпеки зроблено не було. Досягнення сумісності також є одним із ключових завдань Комплексного пакету допомоги-2016. Важливо, щоб новостворена Комісія з питань координації євроатлантичної інтеграції України займалася дієвим моніторингом виконання Річної національної програми (РНП). Брак координації та політичної волі — це те, що традиційно стоїть на заваді реалізації курсу на євроатлантичну інтеграцію України, приведення оборонного сектору держави до стандартів провідних країн НАТО. Посилення офісу віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції може стати одним із видимих індикаторів відданості української влади курсу на реформи — передовсім, в оборонній сфері. Йдеться не лише про фінансове забезпечення, але також про підвищення професійного рівня урядовців (представників міністерств, що координують втілення реформ в контексті євроатлантичної інтеграції). Уряд України може звернутися до країн-членів НАТО із пропозицією допомогти у підвищенні кваліфікації відповідальних за реформи.

За двадцять років Україна знівелювала саму суть взаємосумісності. Після воєнної агресії Росії у Києва немає іншої альтернативи, як проявити серйозніший підхід до досягнення найвищого рівня взаємодії української армії і армій країн НАТО. Взаємосумісність з силами НАТО сьогодні носить екзистенційний характер для України. Досі українські військовослужбовці мали можливість здобувати навички згідно з установленими правилами НАТО у рамках миротворчих операцій, військових навчань (найвідоміші з них — Сі Бриз, Швидкий тризуб, Козацький степ, Безпечне небо, Світла лавина і Кленова арка). Ті військовослужбовці, котрі мають досвід взаємодії в рамках місій Альянсу, особливо відзначилися і в рамках Антитерористичної операції, що має слугувати найсуттєвішим доказом необхідності підлаштовуватися під натівську модель військового управління, підготовки. Один із найяскравіших прикладів — це 95-та окрема Житомирська десантно-штурмова бригада. Окрім того, наразі 600 українських вояків входять до Укрлітполбригади, підготовка яких відповідає стандартам НАТО. Участь у роботі таких спільних військових з’єднань лише сприяє засвоєнню стандартів НАТО з управління та комунікації українськими військовими.

Допомога радників країн-членів НАТО

Країни-члени надали радників Україні для розвитку та реформування сектору безпеки і оборони. Усього в Києві працює більше 15 радників, яких відрядили країни НАТО. Їхня компетенція — оборонне планування, логістика, розвиток інформаційних систем, цивільне та військове співробітництво, кібербезпека тощо. Утім, ще у 2015 році радники не мали постійного доступу до Міністерства оброни. У НАТО обурювалися: навіщо було запрошувати фахівців, якщо Україна їм не довіряє? На сьогодні питання доступу до інформації та приміщень знято з порядку денного, багато в чому завдяки особистій волі і втручанню міністра оборони Степана Полторака. Заради об’єктивності варто визнати, що робота та кваліфікація далеко не всіх радників є однаково ефективною — і не завжди з вини України. Наприклад, радник з кібербезпеки (якого надсилає Туреччина) змінювався кожні півроку — за цей час він ледве встигав розібратися з ситуацією в Україні.

План досягнення сумісності ЗСУ зі збройними силами країн-членів Альянсу висвітлений також в Річній національній програмі співробітництва України та НАТО (РНП). Однак у РНП не відображені чіткі результати та індикатори, яких повинна досягнути Україна: документ написаний так, що оцінювач безальтернативно виставлятиме високі бали за виконання програми. У НАТО так само визнають, що Україна досі готувала РНП для «відписки»: лише з другої половини 2016 року намітилися зміни в цьому сенсі, позаяк Кабінет Міністрів залучив представників неурядового сектору для консультування щодо розробки нової програми. Наприклад, в РНП, підготовленій у 2015 році, вказано, що пріоритетними завданнями є «провести консультації», «опрацювати питання», «продовжити взаємо­дію», «вжити заходів для подальшого реформування», «провести засідання спільної робочої групи» тощо — тобто РНП спрямована на процес, а не на результат.

Укладачі РНП щонайменше повинні пройти відповідні тренінги щодо написання стратегічних документів на основі results-based management — цей інструмент давно використовують закордонні уряди, міжнародні організації. ООН перейшла на цей метод планування ще з 2000 року. Якщо перевірити індикатори успіху в РНП відповідно до критерію SMART (specific — точний, measurable — вимірюваний, assignable — вказує виконавця, realistic — реалістичний, time-related — прив’язаний до часу), то в українському документі не знайдемо і 5% цілей, які б відповідали згаданому правилу. Якщо в Україні побоюються, що настільки чіткий документ може послабити безпеку держави, позаяк будуть оприлюднені як стартові показники, так і планові в чутливих питаннях, то цілком можливо перевести РНП під гриф «таємно». Проте під нього варто відводити далеко не весь документ — лише ту частину, яка стосується оборонної сфери. Політичні та економічні блоки цілком можуть залишатися публічними — хоча б для того, аби громадський сектор міг контролювати темпи євроатлантичної інтеграції України. НАТО має супроводжувати підготовку РНП на всіх етапах: від тренування укладачів документа до корегування нечітких формулювань в самій програмі. У цьому сенсі сторонам має стати в нагоді процес підготовки СОБ.

Громадська дипломатія та стратегічна комунікація

НАТО надає Україні дорадчу та фінансову підтримку з питань громадської дипломатії, роботи зі ЗМІ та стратегічних комунікацій, допомагаючи Україні посилити спроможність протистояння російським інформаційним маніпуляціям.

Робота над реалізацією Дорожньої карти Партнерства у сфері стратегічних комунікацій між РНБО України та Міжнародним секретаріатом НАТО провисає як з боку НАТО (ініціативи мають несистемний характер), так і з боку української влади. Серед результатів можна назвати допомогу Українському кризовому медіа-центру та газеті Kyiv Post отримувати інформацію для репортажів з Криму та зі Сходу України.

Україні необхідно налагоджувати комунікацію не лише з самим Альянсом, але, в першу чергу, з країнами-членами, а для цього інвестувати не лише в комунікацію на міжурядовому/міжпарламентському рівні (так звана track I diplomacy), але й між урядом та громадянським суспільством (track II diplomacy) та всередині самого громадянського суспільства (track III diplomacy). Варто зауважити, що в цьому контексті неурядовий сектор більш прогресивний у задіянні усіх вказаних «треків» дипломатії. Значний досвід, зокрема, мають Український кризовий медіа-центр, Інститут світової політики, МФ «Відродження».

Обмін інформацією та кібербезпека

Із початком агресії Росії проти України питання обміну інформацією з Альянсом стало питанням здатності держави захищати свою територіальну цілісність. Враховуючи дедалі більшу кількість терористичних атак, НАТО також дійшло до розуміння необхідності посилення співпраці в цій сфері і між країнами-союзниками, і між партнерами. Демонстрацією цього стало рішення Варшавському саміту щодо створення Об’єднаного управління розвідки і безпеки. Для України принципово важливо стати надійним партнером, якому можуть довіряти.

Директор ЦРУ Джон Бреннан під час візиту до України у грудні 2014 року обговорив створення нових, більш безпечних каналів передачі українській стороні американських розвідданих для того, щоб Україна могла витримати натиск Москви. Повідомлялося також, що метою візиту було виявити підтримку політичному керівництву України та поінформувати його про нову обмежену практику обміну розвідданими. Традиційно американська сторона надавала відомості Україні, проте повідомлялось, що головною проблемою залишається те, що мережі зв’язку та офіцерське середовище глибоко пронизане російськими спецслужбами. У зв’язку з цим американці надавали Україні супутникові знімки із затримкою та в навмисно погіршеній якості через побоювання, що американські дані і технології стануть доступними росіянам.

Певний час з лютого 2015 року знімки розташування проросійських терористів і російської військової техніки в зоні бойових дій на Сході Україні надавала Канада. Публічне повідомлення у 2016 році про припинення надання знімків (хоча Канада стверджує, що це пов’язано з фінансовими затратами) стало для української сторони негативним політичним сигналом.

Розчарування від зволікання з проведенням реформ Україною викликає особливе занепокоєння на фоні посилення співпраці окремих країн-членів Альянсу з Росією для стабілізації ситуації на Близькому Сході. Так, адміністрація Барака Обами вже запропонувала Росії розширений обмін інформацією щодо діяльності терористичних організацій в Сирії. Адміністрація Дональда Трампа цілком імовірно лишатиметься в цьому питанні послідовною, намагаючись співпрацювати з Кремлем.

У НАТО не приховують, що координація розвідувальних зусиль — найслабше місце євроатлантичної кооперації: навіть союзники не до кінця довіряють одне одному. Навряд чи ближчим часом Альянсу вдасться змінити такий стан речей, а відтак і надалі залишається безальтернативою співпраця у цій чутливій сфері на двосторонній основі. Налагодження співпраці з Альянсом залежить від самої України — наскільки вона зможе продемонструвати свою надійність та додану вартість для НАТО у цілому чи окремої країни-члена.

Реформа Служби безпеки України та розвідки

У 2016 році почався процес реформування Служби безпеки України (на рівні розробки нового законодавства). Велика кількість штатних співробітників у СБУ далеко не завжди позначається на ефективності структури. Так, в Законі України «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України» чисельність СБУ затверджена у кількості 27 000 осіб, в особливий період, крім періоду дії  воєнного стану, — у кількості 31 000 осіб. При цьому, наприклад, британська MI5 налічує 4000 співробітників.

Україні необхідно провести реформу та реструктуризацію усіх залучених до процесу обміну інформацією відомств і служб, щоб скоротити кількість людей, що мають доступ до конфіденційної та таємної інформації; бути впевненою, що вони працюють винятково на інтереси України (поліграф не є стовідсотковою гарантією перевірки лояльності співробітника). Недовіра до органів безпеки України з боку західних партнерів пов’язана з показовим прикладом зради присяги українськими безпековиками у 2014 році. Одразу після втечі колишнього президента Віктора Януковича працівники головних управлінь МВС і СБ України в Криму та у м. Севастополі почали саботувати накази з Києва. Із 20 тисяч військовослужбовців підрозділів ЗСУ, СБУ, УДО, внутрішніх військ МВС України, розвідувальних органів, дислокованих у Криму, лише 6 тисяч виїхали з окупованого півострова на іншу територію України.

До Концепції розвитку СБУ долучилися і НАТО, і Консультативна місія ЄС. Це досить конструктивний приклад координації ЄС і НАТО щодо надання дорадчої допомоги. Ці рекомендації мають, перш за все, стратегічний характер, а не спрямовані на швидше вирішення проблем СБУ. Ключові інтереси НАТО полягають в запровадженні демократичного нагляду з фокусом на парламенті та громадянському суспільстві, а також деполітизації цих структур. НАТО вважає, що було б доцільно створити комітет з цивільного нагляду відповідно до стандартів НАТО з залученням міжнародних та українських експертів, під наглядом яких здійснювалася б реформа спецслужб. Важливо налагодити механізм стратегічної комунікації між різними відомствами, з громадянським суспільством та закордонними партнерами для зміцнення взаємної довіри. 

Україна витрачає приблизно 10 тис. євро на рік у розрахунку на одного штатного співробітника спецслужб. У деяких розвідувальних структурах США і Європи цей показник перевищує €100 тис. Із 2014 року Україна приблизно на 1 млрд. гривень щороку збільшує бюджет СБУ. Однак у доларовому еквіваленті бюджет СБУ, навпаки, зменшився за 3 роки. Таким чином, з одного боку, можна говорити про необхідність підвищення ефективності в умовах фінансових обмежень, з іншого — Україна все ж повинна збільшувати бюджет СБУ, враховуючи загрозу ескалації російської агресії.

У НАТО не до кінця враховують, що Україна перебуває у стані війни, а тому до процесу реформування розвідки треба підійти з обачністю. До слова, дилема реформ і стану війни виникає не лише в контексті СБУ, а в оборонному секторі також. Рекомендації представників Альянсу базуються більше на моделях тих країн, які не перебували у стані війни. Їхні поради спрямовані на перспективу стратегічного розвитку. Україні у комунікації з НАТО треба чітко наголосити на необхідності врахування ситуації, в якій вона знаходиться. Однак без проведення реформи СБУ Україна не зможе розраховувати на зміцнення довіри та співпраці у сфері обміну інформацією з країнами-членами Альянсу.

Боротьба з корупцією

Корупція — один із ключових чинників, який стоїть на заваді не тільки поглибленню співпраці України з НАТО, але, головне, серйозно послаблює національну безпеку держави перед зовнішніми викликами. Боротьба з корупцією — і особливо в секторі оборони — може стати першим найочевиднішим і фундаментальним свідченням рішучості України впроваджувати зміни: принаймні вона не вимагає коштів, а навпаки заощаджуватиме їх. Країни НАТО мають у цьому сенсі значний досвід, яким можуть поділитися з Україною.

Україна з 2008 року приєдналася до Програми НАТО з розбудови цілісності, прозорості, підзвітності, запровадження доброчесності та зниження корупційних ризиків в оборонних та безпекових інституціях. Тобто вже 8 років мала реалізовуватися програма, спрямована на зниження корупційних ризиків в оборонній сфері. Відповідно до дослідження Transparency International, опублікованому в грудні 2015 року, за рівнем корупції в оборонній сфері Україна потрапила до групи D — країн із дуже високим ризиком корупції. Дослідження також визначило сферу закупівель як найбільш ризиковану в українському секторі оборони. У рамках програми доброчесності та зниження корупційних ризиків в роботі оборонних органів почав працювати Тренувальний та навчальний центр з виховання доброчесності Національного університету оборони України, де представники країн-членів Альянсу читають лекції.

РНП досі не визначали конкретних та чітких кроків, які необхідно здійснити для подолання корупції в оборонній сфері — ця ситуація має бути змінена вже в новому документі. Аби знизити корупційні ризики в секторі безпеки і оборони необхідно запровадити ефективний цивільний контроль. Ефективним заходом було б запровадження високих штрафів у випадку корупції в оборонній сфері (наприклад, у 2014 році в США компанія Hewlett-Packard була оштрафована на 108 млн. доларів) та невідворотності покарання за скоєння корупційних дій, незважаючи на строк давності злочину.

Вигоди від партнерства з НАТО

У цілому Альянс тісно співпрацює з 41 державою світу, а також з міжнародними організаціями — ООН, ЄС та ОБСЄ. У 2011 році після Лісабонського саміту НАТО переглянуло програми партнерства і розробило меню співробітництва та індивідуальних програм, до якого входять близько півтори тисячі заходів та напрямків роботи, доступні для всіх партнерів Альянсу. Програми партнерства з НАТО спрямовані як на розбудову інституційних спроможностей країн-партнерів, так і на зміцнення безпеки в регіоні чи боротьбу з кризами.

Якщо говорити про найближчих партнерів НАТО, наприклад, Фінляндію, Швецію чи Австралію, то за великим рахунком, їхні формати співпраці на формальному рівні мало чим відрізняються від тих напрямків, які передбачені партнерством між Альянсом та Україною. Інша справа, що вони не просто їх максимально використовують та імплементують, але вже продемонстрували вагому додану вартість для самої організації. Фактично і Фінляндія, і Швеція у випадку висловлення політичної волі на вступ до НАТО, могли б автоматично стати членами НАТО. Більше того, Швеція, як і Фінляндія підписали в 2014 році з НАТО меморандум, згідно з яким Альянс і скандинавські країни посилять свою співпрацю в оборонній галузі, а війська країн НАТО зможуть бути присутні на їхній території. Ці країни досягли максимального рівня сумісності зі збройними силами інших країн НАТО — у цьому сенсі Україні слід переймати їхній досвід.

Враховуючи той факт, що в короткостроковій перспективі розраховувати на членство в Альянсі Україна не може, головною метою в цей період має стати отримання та максимальне використання переваг, які передбачає формат партнерства. 

Переваги для України від партнерства з НАТО:

Отримання допомоги у проведенні реформ. Фінансова та консультативна допомога Альянсу, яка реалізується зокрема через Комплексний пакет допомоги, трастові фонди та роботу радників з країн-членів НАТО, сприяє швидшій реалізації реформ та частково покриває фінансові витрати на їх проведення, що  має надзвичайно важливе значення для України в умовах протистояння російській агресії та тотального браку коштів в українському бюджеті. Залучення досвіду та ресурсів Альянсу до реалізації реформ в сфері безпеки та оборони вже приносить відчутні результати.

Можливість перейняття передового військового досвіду Альянсу. Участь у військових навчаннях, миротворчих операціях та партнерських програмах НАТО сприяє ефективному реформуванню ЗСУ, підвищенню обороноздатності, професійного рівня військовослужбовців та досягнення їх взаємосумісності зі збройними силами країн-членів Альянсу.

Залучення представників Альянсу до підготовки стратегічних документів. Співпраця з НАТО в цій сфері, успішним прикладом якої вже стала розробка Стратегічного оборонного бюлетеня, сприяє формуванню якісно нового підходу до планування і оцінки проведення реформ в сфері безпеки та оборони. Наразі важливо залучити Альянс до розробки РНП з визначенням чітких цілей програми та критеріїв  оцінки виконання.

Отримання фінансової допомоги для реалізації наукових проектів. Україна отримує кошти від НАТО на реалізацію наукових проектів в рамках програми «Партнерство заради миру», а з 2014 року навіть є лідером з отримання коштів від Альянсу, який допомагає зберегти і розвивати науковий потенціал України.

Можливість модернізації українського ВПК. Україна хоч і має потенціал в сфері ВПК (володіє повним циклом авіаційної техніки, двигунів і агрегатів, має досвід будівництва військових кораблів і цивільних суден різного призначення, єдиний замкнутий цикл виробництва танків і БТРів і входить в 10 держав, які розробляють ракетну і радіолокаційну техніку, високоточну зброю), все ж таки потребує допомоги країн-членів НАТО в модернізації та розробці нових зразків озброєнь. Співпраця з оборонними підприємствами країн-членів НАТО в перспективі дозволить підприємствам ВПК України брати участь в проектах НАТО з виробництва, модернізації, утилізації військової техніки за світовими стандартами.

Партнерство з НАТО забезпечує Україні важливу платформу для комунікації з провідними країнами світу. Можливість донесення власного бачення напряму до країн-членів Альянсу дозволяє Києву відстоювати свої інтереси на одному з найвпливовіших світових майданчиках. Політика НАТО щодо стримування Росії (навіть на тлі продовження діалогу) може свідчити про те, що до України дослухаються. У країнах НАТО дедалі частіше визнають, що в Україні найкраще розуміються на тому, чого очікувати від Росії, тому важливо зберегти такий канал комунікації.

Позитивна динаміка розвитку партнерства з Альянсом в цілому може сприяти підвищенню довіри до України та зміцненню зв’язків з окремими країнами-членами. Це в свою чергу надасть Україні можливість налагодити співпрацю з країнами-членами, наприклад, в таких критично важливих сферах, як обмін інформацією та кібербезпека.

Партнерство з Альянсом дозволяє посилити співпрацю з іншими країнами-партнерами НАТО. Наприклад, Фінляндія, Швеція та Японія, як партнери НАТО, долучилися до фінансування трастових фондів на підтримку України. Важливим для України може бути вивчення досвіду Фінляндії, Швеції та Грузії у досягненні сумісності зі стандартами НАТО.

Ризик втратити підтримку Альянсу є вагомим стимулом для української влади впроваджувати реформи. Зокрема, підготовка СОБ уже продемонструвала, що в НАТО достатньо інструментарію для впливу на пришвидшення процесу реформ в Україні. Робота над новою РНП із залученням представників НУО — це фактично також наслідок політики кондиціональності з боку країн НАТО.

У перспективі успішне партнерство відкриває двері для повноцінної інтеграції (членства). Хоча наразі питання  членства Україні в Альянсі офіційно на порядку денному не стоїть, очевидно, що для дедалі більшої кількості українців інтеграція до НАТО видається безальтернативним шляхом забезпечення безпеки країни. Враховуючи, що у 2008 році, коли Україна не отримала ПДЧ, обговорювалися три основні перешкоди поглиблення співпраці держави з Альянсом: брак суспільної підтримки; нереформованість України; реакція Росії. При цьому останній чинник мало хто з політиків згадував публічно. Про першу перешкоду сьогодні можна говорити як про подолану (фактично половина українців підтримує інтеграцію до НАТО). Наразі Україна рухається у напрямку подолання і другої перешкоди (якщо Україна скористається можливостями партнерства з Альянсом для реформування, то досягне необхідних для членства стандартів). Шанси на приєднання до Альянсу зростуть пропорційно. На той час, відповідно, в НАТО з різних причин може відпасти і необхідність рахуватися з російськими погрозами, які триватимуть, навіть якщо Україна відмовиться від членства в Альянсі.

Партнерство з НАТО при всіх перевагах, які були згадані вище, має низку недоліків, слабких сторін. Зокрема, йдеться про наступні характеристики:

Партнерство не надає жодних безпекових гарантій. Партнерство з НАТО не може бути ефективним інструментом для протидії агресії через неможливість задіяння 5-ої статті Вашингтонського договору. Утім, заради справедливості варто зазначити, що в самих країнах-членах НАТО наразі не до кінця впевнені, чи буде насправді активовано мушкетерський принцип «один за всіх і всі за одного» у випадку серйозної загрози. Особливо ці страхи посилися на тлі передвиборних обіцянок нового президента США Дональда Трампа.

Бюрократія ослаблює НАТО. Альянс має складну бюрократичну систему, а тому рішення приймаються досить довго. Відповідно, НАТО досить повільно реагує на сучасні виклики. Це особливо загрозливо, коли, наприклад, в РФ рішення приймаються фактично одноосібно і за лічені години. Необхідність консенсусу з будь-якого рішення Альянсу послаблює НАТО у плані оперативного реагування. У випадку неочікуваних загроз, це може зіграти не на користь НАТО.

Дублювання і протиріччя партнерств. Бюрократичну машину НАТО можна уникнути, налагоджуючи відносини або з окремими країнами-членами Альянсу, або з групами країн. Наприклад, США ініціювали створення Об’єднаного координаційного комітету з питань військового співробітництва та оборонного реформування. Пізніше до цього об’єднання долучились Великобританія, Канада, Литва, Естонія, та Польща. Проблемою роботи з такими об’єднаннями може стати те, що вони не обов’язково узгоджують свою допомогу з Альянсом, а тому вона може або дублюватись, або ще гірше — радники можуть надавати суперечливі рекомендації.    

Неврахування нагальних потреб. Реформи, які має здійснити Україна, а також допомога Альянсу спрямовані на перспективу, а не на оперативне реагування, що надзвичайно небезпечно в умовах агресії та непередбачуваності Росії. Звісно, нічого поганого в такому підході немає — якраз Україні завжди бракувало ефективного стратегування. Однак перекіс в сторону довгострокових цілей не може бути релевантним в період відкритого конфлікту, який триває у цей час.

Невідповідність очікувань і можливостей. НАТО очікує від України більше, ніж вона здатна зробити. Наприклад, проведення реформ досить фінансово затратне — без фінансової допомоги країн НАТО Україна не зможе повністю реформувати сектор безпеки і оборони та забезпечити масштабне переозброєння армії. Із іншого боку, частина українських стейкхолдерів надто сфокусована на наративі членства, а не на тому, що дає нинішній рівень партнерства. Якщо робити акцент на деклараціях, а не на реальних змінах, вимагати «членство або нічого», Україна в підсумку може отримати «нічого».

Таким чином, кількість переваг, які надає партнерство з НАТО, значно більша, і у разі їх успішного використання, Україна в перспективі зможе досягти рівня, який дозволить  претендувати на членство в Альянсі. 

Імплементація моделі

У короткостроковій перспективі, тобто до 2020 року, головним завданням для України є належне виконання оновлених РНП. Якщо Україна доведе партнерам, що вона не держава-клієнт, а держава-контрибутор (наприклад, досвід у протидії Росії особливо важливий), в середньостроковій перспективі у Києва може з’явитися шанс на глибшу кооперацію — у тому числі, і членство.

Підхід до розробки Річних національних програм повинен бути переглянутий. Доцільно посилити роботу України з НАТО на міжвідомчому рівні для забезпечення належної реалізації РНП — посилення кадрове, фінансове офісу віце-прем’єр-міністра належить до фундаментальних кроків. Комунікація повинна відбуватися на всіх рівнях, в тому числі на рівні окремих департаментів та служб, які безпосередньо беруть участь у реалізації завдань. Державні службовці, котрі відповідають за реформи в сфері євроатлантичної інтеграції, повинні отримувати можливість підвищувати свою кваліфікацію відповідно до стандартів НАТО.

У середньостроковій перспективі Україна має завершити процес проведення реформ та досягнення сумісності з країнами-членами НАТО. Принципово необхідним є також досягнення успіху у реалізації інших реформ, зокрема, у сфері боротьби з корупцією, судовій, реформі прокуратури, покращення соціально-економічного становища, тощо.

Загроза політичної нестабільності може загострити ситуацію. Тому для України важливо якомога швидше досягнути вагомих результатів, деполітизувати безпекові структури, щоб зміна влади чи коаліції не ставала загрозою національній безпеці.

Виконання цих умов дозволить Україні у довгостроковій перспективі у найоптимістичнішому випадку розраховувати на членство в НАТО, в менш оптимістичному — стати достатньо сильною державою в т.ч. для стримування агресії Росії. Підтримка Альянсу буде зростати, якщо Україна доведе свою надійність та цінність як партнера.

Переваги і недоліки партнерства з НАТО

Публікацію підготовлено у рамках «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України», яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні.

Інститут світової політики висловлює щиру подяку колегам із інших аналітичних центрів як в Україні, так і за кордоном, представникам органів влади України, закордонним дипломатам і політикам, які зробили свій внесок у це дослідження, але побажали лишитися неназваними. Особлива подяка за інтерес до цього дослідження Міністерству закордонних справ України.

Сергій Солодкий, Ольга Лимар, Яна Саєнко, Інститут світової політики

Повний текст дослідження

Безпека перехідного періоду. Як протидіяти агресії з обмеженими ресурсами

(для перегляду документа натисніть на зображення)