Які зміни потрібні українській зовнішній політиці?
Дипломати - люди, які на щоденній основі реалізують зовнішню політику держави. Однак їхній голос, якщо не брати до уваги керівництво МЗС, зазвичай рідко вдається почути, коли йдеться про такі стратегічні речі, як реформа дипломатичної служби та зовнішньополітична стратегія держави. Тим часом, українські посли перебувають в унікальній ситуації: очолюючи дипломатичні місії за кордоном, вони мають можливість порівняти зовнішню політику і дипломатію України зі світовою практикою, а також оцінити їхню відповідність сучасним викликам і можливостям.
Саме тому у рамках проекту «Аудит зовнішньої політики» Інститут світової політики провів анонімне опитування серед очільників дипломатичних місій України за кордоном. Загалом, ми надіслали листи з короткою анкетою 83 українським послам, 34 з них відгукнулися на наше прохання.
Ми поставили 6 відкритих питань щодо слабких та сильних місць української дипломатії, основних зовнішньополітичних викликів, реформи дипслужби, можливої візії та змін, яких потребує зовнішня політика України.
Це опитування, як і попередній наш досвід, засвідчило, що лише частина українських послів готова і прагне відкритого і конструктивного обговорення проблем і викликів зовнішньої політики України. Загалом, це ті ж самі дипломати, коментарі яких часто з’являються в українських та іноземних медіа та соціальних мережах. Вони також часто виступають ініціаторами різних проектів та заходів у країнах свого перебування для промотування українських інтересів. Умовно їх можна назвати «прореформістським» табором, який виступає за осучаснення та оновлення української дипломатії. У цьому контексті слід зауважити, що наше анонімне опитування не лише продемонструвало їхню одностайність щодо головних проблем зовнішньої політики України, а й наявність спільного розуміння, як їх можна подолати.
Нижче публікуємо питання, які ми поставили дипломатам, і ключові висновки з їхніх відповідей.
1. Назвіть ключові перешкоди, які стоять на заваді ефективної зовнішньої політики України
Відповідаючи на це питання, дипломати найчастіше посилалися на внутрішні чинники: слабкість внутрішньої політики та обмеженість ресурсів дипломатичного апарату. Іншими словами, відсутність прогресу у реформах, корупція, політичні скандали безпосередньо впливають на сприйняття України у світі, а отже, суттєво звужують можливість для українських послів просувати її інтереси. Не менш негативний вплив, на думку послів, має недостатнє фінансове (16 осіб), кадрове (10 осіб) та матеріально-технічне забезпечення дипслужби загалом.
Також серед слабких місць української зовнішньої політики низка дипломатів назвала відсутність зовнішньополітичної стратегії з чіткими пріоритетами, неефективну систему управління, бюрократію та слабку координацію між органами влади в реалізації завдань зовнішньої політики держави. Останнє, що є загалом досить типовим для українських реалій, викликало чимало нарікань, з огляду на закріплену у законодавстві роль МЗС України як сполучної ланки / координатора зусиль різних міністерств та відомств у сфері зовнішньої політики. Одне із завдань, яке потребує злагоджених зусиль ключових українських міністерств, — це просування українського експорту. І хоча лише один респондент прямо поскаржився на невиконання ключовими міністерствами своїх обов’язків, пов’язаних з українським експортом, можна припустити, що інші посли, заявляючи про міжвідомчу неузгодженість, також мали на увазі передусім «питання експорту». У рекомендаціях низка послів наголосили на необхідності посилення економічної складової зовнішньої політики.
Кадровий голод, який відчувається як у центральному апараті МЗС, так і в закордонних представництвах через неконкурентні заробітні плати, посилює відсутність продуманого механізму підготовки та розвитку власних кадрів. Так, один із респондентів порадив запровадити практику менторства, яка існує в іноземних зовнішньополітичних відомствах. Слабке ресурсне забезпечення зовнішньополітичної діяльності також включає брак якісної аналітики, що, звичайно, відображається на якості пропозицій та рішень, що їх розробляють у стінах МЗС України. Для виправлення ситуації, за словами респондентів, необхідний постійний зв’язок з академічними колами та аналітичними центрами. У структурі самого МЗС, як зізнаються дипломати, наразі відсутній потужний аналітичний підрозділ, який би займався довгостроковим плануванням, визначав би найважливіші завдання та шляхи їхнього виконання.
Актуальним також залишається питання єдності та консолідації як всередині дипкорпусу, так і між різними органами влади, інститутами громадянського суспільства. Посли відзначали відсутність єдності в розумінні цілей, пріоритетів та шляхів просування інтересів держави. Зокрема, за словами кількох респондентів, суттєвою перешкодою для ефективної зовнішньої політики є те, що приватні бізнес-інтереси нерідко переважають над національними.
Як не дивно, але агресія Росії у переліку перешкод для української дипломатії опинилася наприкінці списку. При цьому агресивна політика Росії зайняла чільне місце серед найважливіших зовнішньополітичних викликів, що стоять перед Україною у наступні 5 років. Це є важливим позитивним сигналом, оскільки свідчить про усвідомлення українськими дипломатами внутрішніх причин недостатньої ефективності зовнішньої політики України та бажання змінити ситуацію для того, щоб відстоювати територіальну цілісність та суверенітет України.
2. Що, на вашу думку, є найсильнішим аспектом української зовнішньої політики?
Відповідаючи на питання щодо сильних аспектів української зовнішньої політики, найчастіше посли згадували: патріотизм українського дипкорпусу (13 осіб). За відсутності достатнього фінансового забезпечення, численних бюрократичних та інституційних проблем, бажання служити своїй державі перетворюється чи не на єдиний стимул ефективно виконувати свої обов’язки. Звичайно, не можна очікувати подібного альтруїзму від усіх, тим паче впродовж багатьох років. У результаті, як визнав один із послів, серед працівників українських диппредставництв є ті, хто «займається справами, не пов’язаними з державними інтересами». Можемо лише здогадуватися, що саме він мав на увазі. Однак, зважаючи на появу у ЗМІ інформації про можливу причетність окремих працівників посольств до контрабанди, зв’язки з певними політсилами та бізнесменами, логічно припустити, що окремі співробітники посольств використовують своє службове становище для покращення матеріального.
Ще більше занепокоєння викликає той факт, що, за словами респондентів, в українських диппредставництвах є дипломати з проросійськими симпатіями. На тлі загальної інституційно-фінансової слабкості української дипломатії цей фактор перетворюється на загрозу, навіть якщо йдеться про незначну кількість осіб.
Визначаючи сильні місця української дипломатії, респонденти також згадували професіоналізм (5 осіб), самовідданість персоналу (5 осіб), командну роботу. Російська агресія відіграла мобілізаційну та об’єднавчу роль, змушуючи українських дипломатів шукати нестандартні рішення та використовувати кожну можливість, щоб посилити та захистити позиції України. Однак відповіді респондентів на решту питань дозволяють сформувати більш-менш реалістичну картинку. Дипломатичний корпус залишається «різношерстим» і досі чимало залежить від особистих якостей та мотивацій певного дипломата.
Адже патріотизм та самовідданість не обов’язкового означають наявність достатнього рівня професіоналізму, щоб, незважаючи на обставини, умови та спротив, ефективно просувати Україну у світі. За відсутності потужної експертної та ресурсної підтримки з боку МЗС зовнішньополітичні успіхи так і залишаться досягненнями окремих дипломатів, а не характеристикою системи в цілому.
Респонденти також серед сильних сторін називали орієнтацію української зовнішньої політики на демократичні цінності і принципи, зміцнення миру та безпеки, добросусідські відносини. Тобто на тлі авторитарної та агресивної політики Кремля Україні важливо вести далі миролюбну політику, дотримуватися норм міжнародного права, оскільки саме це забезпечує їй міжнародну підтримку. До факторів, які посилюють позиції України на міжнародній арені, респонденти також зараховували передбачуваність та послідовність її зовнішньої політики, наявність надійних союзників, потужний (однак нереалізований) потенціал у багатьох сферах, велику діаспору та унезалежнення від Росії.
3. Що потрібно враховувати керівництву держави під час реформування дипломатичної служби?
Досить одностайними посли були також у своїх відповідях стосовно того, що потрібно врахувати керівництву держави під час реформування дипломатичної служби. Більшість (15 осіб) виділили кадрову політику як основу успішної та ефективної дипломатичної служби. Дипломати застерегли від спроб перетворити дипслужбу на «закритий клуб», коли процедура звільнення є занадто складною, а молоді професіонали або не можуть потрапити всередину, або залишають службу через відсутність належної оплати праці. Кілька осіб відверто заявили про наявність певного «баласту» в МЗС та закордонних установах — дипломатів, які не приносять жодної доданої вартості. При цьому посли відзначали необхідність підвищити професійні вимоги до дипломатичних кадрів, зокрема, щодо знання декількох іноземних мов, досвіду роботи в інших сферах і за кордоном. Тобто йдеться не про залучення зовсім молодих спеціалістів (одразу після закінчення ВНЗ), а саме про професіоналів з інших сфер.
Меритократичний підхід має унеможливити протекціонізм та «кумівство» як при зарахуванні на дипломатичну службу, так і під час просування по кар’єрній драбині. Дипломати наголошували, що працівників мають оцінюватися винятково на основі їхніх професійних якостей та результативності у виконанні покладених на них завдань. Синергія досвіду та професіоналізму, з одного боку, та молодості, з іншого, підкріплені патріотизмом та послідовністю, — ось рецепт ефективної дипломатичної служби від українських послів.
Низка дипломатів (6 осіб) акцентували необхідність орієнтуватися на передовий досвід європейських країн, зокрема, забезпечення функціонування дипломатичної служби у країнах Західної Європи.
Серед інших рекомендацій, які відзначали респонденти, були:
1.Збільшення автономії дипслужби, підвищення ролі посла в ухваленні рішень щодо певної країни; оперативне призначення керівників дипмісій;
2.Скасування процедури погодження радників дипломатичних установ з Адміністрацією Президента;
3.Посилення механізмів взаємодії з бізнесом та промисловістю.
4. Назвіть, будь ласка, найважливіші зовнішньополітичні виклики України у наступні п’ять років.
Головним зовнішньополітичним викликом у короткостроковій перспективі (найближчі 5 років) українські топ-дипломати одностайно назвали політику Росії, а саме: припинення російської агресії та відновлення територіальної цілісності України. Друге місце — досягнення відчутного прогресу у європейській та євроатлантичній інтеграції України (12 осіб), зокрема, через адаптацію до стандартів ЄС та НАТО. Окреме занепокоєння українських дипломатів викликає ризик послаблення ЄС через ріст популярності популістичних та праворадикальних сил, посилення ізоляціоністських настроїв (8 осіб).
Частина респондентів серед головних зовнішньополітичних викликів вказала збереження підтримки України з боку міжнародної спільноти (11 осіб). Говорячи про міжнародну підтримку, респонденти особливо наголошували на збереженні режиму санкцій, недопущення повернення «business as usual» у відносинах Заходу з Росією, а також підтримання української тематики у топі міжнародного порядку денного. Також посли наголосили на ризику втратити дієву підтримку з боку США та ЄС, зокрема, через розчарування західних партнерів у здатності України реалізувати реформи (2 особи). Ідея про взаємозалежність зовнішньої політики від внутрішньої та навпаки проходить своєрідною «червоною ниткою» через усе опитування.
Тобто без міжнародної підтримки Україна не зможе провести необхідні реформи, водночас, реформи є необхідною умовою збереження міжнародних позицій України.
Кілька послів одним з основних викликів вважають закріплення економічної / політичної залежності України від Заходу, потенційне перетворення України на постачальника ресурсів та згортання вітчизняного виробництва. Решта їхніх колег були менш категоричними, але також підкреслили важливість освоєння нових ринків для українських товарів. Кожен п’ятий як окремий виклик для України виділив пошук нових партнерів серед неєвропейських країн (Азія, Близький Схід та Африка). Іншими словами, окрім стратегії «виживання», тобто протидії російській агресії, українська дипломатія повинна вкладати ресурси і час у стратегію розвитку. Для цього необхідно суттєво розширити зовнішньополітичний порядок денний України, зокрема, і географічно.
5.Якби Ви могли втілити будь-які зміни до української зовнішньої політики, що б це були за зміни?
Посли, відповідаючи на це питання, фокусувалися на найбільш базових, на їхню думку, речах. Адже, зважаючи на різноплановість завдань та викликів, які стоять сьогодні перед Україною, та внутрішні проблеми дипслужби, перелік того, що необхідно зробити, є досить довгим.
Інституційні зміни:
- Запровадити практику стратегічного планування, визначити основні завдання у короткостроковій та середньостроковій перспективі. Як наголосив один із респондентів, ці завдання мають бути реалістичними. Наприклад, досягнення Україною максимального рівня інтеграції з НАТО та ЄС. За належної організації роботи та мобілізації зусиль це завдання можна досягнути протягом кількох років. На відміну від здобуття формального членства, успіх практичної інтеграції залежить передусім від самої України.
- Реформувати структуру МЗС України, принципи його роботи (орієнтація на результат, а не на процес), систему прийняття рішень, виробити продуману та системну кадрову політику. Ці кроки допоможуть посилити роль Міністерства у формуванні зовнішньополітичних рішень та підвищать якість цих рішень.
- Збільшити фінансове забезпечення дипслужби.
- Покращити інформаційне забезпечення діяльності дипломатів, зменшити бюрократію та відмовитися від централізаторського підходу у реалізації зовнішньої політики на конкретних напрямках. Зокрема, нарікання викликає широке використання універсальних циркулярних доручень, які не враховують місцеву специфіку.
- Посилити економічну складову української дипломатії. Передусім йдеться про налагодження механізму просування українських експортерів. Однак єдиної думки, як це має бути реалізовано, немає. Один із дипломатів висловився за те, аби передати економічні відділи посольств у підпорядкування Мінекономрозвитку та створити нові торгово-економічні представництва. Інший запропонував, щоб питанням просування експорту займалося спеціальне агентство, що надаватиме адресне сприяння експортерам.
- Посилити публічну дипломатію, зокрема, більш активно використовувати інструменти культурної дипломатії для промотування України за кордоном. При цьому важливо залучати можливості «народної дипломатії» та ресурси українських громад у різних державах.
Слід зазначити, що опитування продемонструвало певні розбіжності щодо цілей, які мають бути покладені в основу стратегії зовнішньої політики України. Якщо підсумувати думки, висловлені респондентами, можна виокремити такі опозиції:
Інтеграція vs диверсифікація
Україна має сфокусуватися на євроатлантичній інтеграції, бути більш активним партнером ЄС та США на міжнародній арені. Київ повинен зробити свій реальний внесок у зміцнення інститутів безпеки в Європі.
Україні слід здійснити кроки для того, щоб урівноважити вплив різних гравців і уникнути залежності від будь-якої країни чи групи країн. Прихильники цього підходу акцентували необхідність розвивати відносини з різними гравцями на основі національних пріоритетів та економічної доцільності.
Старі друзі vs нові друзі
Пріоритетом для України має стати розвиток співпраці з тими державами, які сприймають безпеку України через призму інтересів власної національної безпеки. Йдеться про максимальне зближення з такими партнерами України як Польща, країни Балтії, Румунія, Норвегія, Швеція, зокрема, створення політично-економічних (або навіть оборонних) альянсів.
Україні слід зосередити зусилля на розширенні кола свої партнерів (як економічних, так і політичних). Необхідно налагоджувати співпрацю з державами, які відкрито не підтримують Україну, або навіть демонструють проросійські симпатії. Прихильники цього підходу вважають, що «нові друзі» як у регіоні, так і за його межами відкриють нові можливості перед Україною та зміцнять її незалежність на міжнародній арені.
Насправді, ці позиції зовсім не є взаємовиключними. Понад те, успішні держави постійно їх поєднують. Однак у випадку України гострота безпекових загроз та обмеженість ресурсів змушують робити вибір. Наразі пріоритетом є, що підтверджує й опитування, європейська і євроатлантична інтеграція з посиленням співпраці із найбільш дружніми державами. Паралельно прослідковується потужний акцент на необхідності більш активного та прагматичного підходу до розвитку відносин із країнами, що можуть стати ринками для українського експорту (Азія, Африка).
6. Якою має бути візія зовнішньої політики України на наступні п'ять років?
Останнє питання, яке ми поставили дипломатам, стосувалося можливої візії (концепції) зовнішньої політики України на наступні 5 років. Якщо підсумувати отримані відповіді, більшість вважає, що слід акцентувати важливість сильної України для безпеки та процвітання Європи. При цьому респонденти наголошували на тому, що Україна має показати себе надійним, відповідальним та сильним гравцем, особливо у сфері забезпечення миру та безпеки у регіоні. Коротко цей підхід можна сформулювати так: «Сильна Україна, стабільна Європа». Такий підхід до позиціонування України базується на тому, що в умовах зовнішньої агресії основним завданням зовнішньополітичної стратегії є збереження міжнародної підтримки України та посилення її оборонного потенціалу («Розвиток на Захід, стримування на Сході»).
Однак особливість української ситуації полягає у тому, що «вистояти і перемогти» Україна може лише за умови одночасної повної внутрішньої трансформації, інтеграції у євроатлантичний безпековий та економічний простори, освоєння нових ринків та залучення іноземних інвестицій. У цьому контексті варто підкреслити досягнення у сфері реформ та потужний потенціал України. Як варіант, один із респондентів запропонував гасло «Країна тисячі можливостей».
Повний текст дослідження
«Аудит зовнішньої політики України»
(для ознайомлення з документом натисніть на зображення)
Публікацію підготовлено у рамках проекту Інституту світової політики «Аудит зовнішньої політики України». Цей проект виконується за підтримки «Чорноморського фонду для регіональної співпраці» Німецького фонду Маршалла (GMF) та «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України», яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Зміст дослідження є винятково відповідальністю Інституту світової політики.
Читайте також:
Українська дипломатія-2016. Головні досягнення і найбільші проблеми
Аудит зовнішньої політики: Україна-Австрія
Аудит зовнішньої політики: Україна-Угорщина
Аудит зовнішньої політики: Україна-Туреччина
Аудит зовнішньої політики: Україна-США
Аудит зовнішньої політики: Україна-Німеччина
Аудит зовнішньої політики: Україна-Італія
Аудит зовнішньої політики: Україна-Грузія
Аудит зовнішньої політики: Україна-Молдова
Аудит зовнішньої політики: Україна-Китай
Аудит зовнішньої політики: Україна- Білорусь
Коментарі — 0