Опасная децентрализация

До «революції гідності» питання децентралізації системи управління в Україні переважно було предметом спекуляцій політиків. Сьогодні воно перейшло в розряд питань економічної доцільності. Децентралізація дозволить знизити градус політичного протистояння, підвищить ефективність використання місцевих ресурсів.

Регіональне управління передбачає формування та реалізацію власної стратегії розвитку і соціально-економічної політики. Ефективно виконувати таку роль можуть виборні органи влади, які несуть відповідальність перед своїми виборцями за виконання власних програм розвитку.

Наразі в Україні управлінням регіонами займаються обласні державні адміністрації, які, по суті, не є суб’єктами регіонального управління і не мають відповідних повноважень, та обласні ради, які також не мають для цього ні достатньої кількості повноважень, ні фінансових ресурсів. Тому для підвищення ефективності управління регіонами існує два шляхи: посилення обласних державних адміністрацій шляхом деконцентрації державних повноважень або підвищення ролі місцевих рад через децентралізацію.

Важливим є питання розподілу повноважень між державою та регіонами, що формується у процесі вибору деконцентрованої чи децентралізованої стратегії розвитку. Він формує ступінь впливовості та фінансової самостійності відповідних органів влади чи самоврядування.

Децентралізація управління неможлива без фіскальної децентралізації, яка являє собою процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральним і локальним рівнями управління. В процесі фінансової децентралізації громада стає фактичним господарем своєї території: принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні місцевого самоврядування. А оскільки громада є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування, то при її формуванні доцільно враховувати податковий потенціал. Формування фінансово самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць потребує змін не тільки у податковому та бюджетному законодавстві, але й у територіальних розмірах громад, районів та регіонів.

Для досягнення цілей ефективного управління рівень децентралізації може бути різним, а його вибір залежить від таких складових, як доходи на душу населення, диференціація доходів між населенням і регіонами, якість місцевих управлінських кадрів тощо. Україні з її низьким рівнем доходів на душу населення надто високий рівень децентралізації не потрібен.

Проте навіть для країн з високим рівнем доходів на душу населення допустимий рівень децентралізації є обмеженим: при надмірній децентралізації не реалізується економія від масштабу. В той же час при низькому рівні децентралізації падає ефективність забезпечення громад суспільними благами. Сучасні дослідження свідчать, що у країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45 % загальних урядових видатків, середнього рівня – 30-45 %, а низького рівня – менш як 30 %. В Україні частка місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті за 2013 рік становила лише 23,8 %.

Реформуючи територіальну систему управління, в Україні необхідно враховувати потенційні загрози (у тому числі й політичні), які несе децентралізоване управління.

Щоб ефективно провести децентралізацію, почати необхідно з закріплення за місцевими громадами джерел фінансових ресурсів, що дозволить їм ефективно виконувати свої обов’язки. Основна частина необхідних ресурсів повинна акумулюватись безпосередньо на території відповідного регіону чи громади. Оскільки в структурі доходів місцевих бюджетів податкові надходження складають понад 80% доходів, потрібно закріпити за місцевими бюджетами всі надходження від податків, зборів та платежів, зібраних у юрисдикції місцевої влади.

Оцінити фінансову спроможність регіонів можна, зіставивши розміри податків, зібраних у регіоні, з коштами, направленими з центрального бюджету. Регіонів-донорів в Україні не так багато: у 2011 році їх було 11, а у 2012 – 9. Найбільше повертали у бюджет в Києві, а також у Дніпропетровській, Сумській та Харківській областях. У Донецькій області у 2011 та 2012 роках перевищення дебету над кредитом було незначним, а тому «регіоном-донором» у ці роки її можна вважати тільки умовно.

Ще у 8 регіонах у 2011 році та у 5 регіонах у 2012 році доходи місцевих бюджетів були вищими за розмір надходжень на їх території, але таке перевищення було відносно невеликим і коливалось в межах 25 %. У решті регіонів обсяги всіх зібраних на їх території податкових ресурсів не перевищували 75 % бюджетів, а їх можливості щодо самостійного фінансування додаткових повноважень на сьогоднішній день виглядають примарними. Цікаво, що найбільш залежною від державних дотацій, окрім традиційних Закарпатської, Тернопільської і Чернівецької областей, в останні роки була АР Крим.

Таким чином, в Україні існує значна диференціація за рівнем фінансової спроможності регіонів, а податкова база більшості з них є недостатньою для самостійного виконання навіть базових функцій місцевого самоврядування.

Сучасні урядові ініціативи передбачають збільшення частки податків на власність у доходах місцевих бюджетів через введення податку на нерухомість, за рахунок якого очікується залучення 3,8 млрд грн. Ще одним нововведенням може стати акциз з роздрібних продажів товарів із можливістю встановлення до 5 % місцевою владою, за рахунок якого планується залучити 8,1 млрд грн. Проте, зважаючи на досить обмежену прибутковість підакцизного роздробу, надійність такого джерела доходів місцевих бюджетів є сумнівною.

Розмір місцевого бюджету має залежати від результативності місцевої економіки, отже, доцільно надати місцевій владі можливість розпоряджатися часткою прибуткового податку та податку на прибуток. Прибутковий податок є найбільш вагомим джерелом доходів місцевих бюджетів (понад 70%), тому при проведенні децентралізації важливо зберегти його за місцевими бюджетами. Можна закріпити за місцевими бюджетами частки надходжень від податку на прибуток на рівні до 25 %. Ефективність застосування регулюючих податків, надходження від яких розмежовуються між різними рівнями влади, підтверджує практика їх застосування у країнах із розвиненим фіскальним федералізмом.

Крім того, зважаючи на можливості переміщення прибутку великими компаніями, доволі важко буде «ув’язати» доходи крупного бізнесу із місцевими бюджетами. Тому на першому етапі доцільно закріпити за місцевими бюджетами частку податку на прибуток компаній, які не обслуговуються Центральним офісом з обслуговування великих платників. У 2013 році з таких платників було стягнуто близько 42% податку на прибуток.

Здійснення децентралізації управління має супроводжуватися реформуванням як бюджетно-податкової сфери, так і адміністративно-територіального устрою. Ключовими питаннями, на яких слід зосередити зусилля, є чітке розмежування управлінських повноважень.

Крім того, важливо розв’язати проблеми, пов’язані з оптимізацією місцевих видатків у відповідності до галузевих норм навантаження на бюджетні установи та бюджетної спроможності фінансування цих установ. Забезпечення населення мінімальним набором суспільних благ є можливим тільки у адміністративно-територіальних одиницях, які мають відповідний розмір. Так, наприклад, згідно досліджень Світового банку, громада, яка складається з 10 000 сімей, ефективна при наданні послуг освіти, правопорядку, пожежної охорони, каналізації, рекреації і навіть охорони здоров’я.