Голова Державної аудиторської служби Алла Басалаєва: 70% закупівель поза нашим контролем

«Мільярди у прірві. А за законом все чисто»

У першій частині великого інтерв’ю «Главкому» нова керівниця Держаудитслужби Алла Басалаєва вперше пролила світло на результати великої ревізії Міноборони під час війни. Вона також назвала міста, які в рамках децентралізації отримали великі гроші, але тепер усіляко опираються контролю за їх використанням.

У другій частині розмови з головним ревізором країни читайте про те, хто спрямував мільярди державних закупівель у прірву, про несправедливі зарплати і премії у «Нафтогазі», «Укренерго» та у самій Державній аудиторській службі.

Із початком вторгнення Росії в Україну уряд дозволив прямі контракти: мільйонні угоди укладаються непублічно, не через Prozorro. На вашу думку, наскільки виправдано приховувати держзакупівлі під час війни?

Кабінет міністрів на період воєнного стану ухвалив постанову №1178, в  якій запроваджено можливість прямих договорів у деяких сферах. Мені, очевидно, не зовсім коректно коментувати рішення уряду як органу, якому через Мінфін підпорядковується Держаудитслужба.

Наразі ми отримуємо велику кількість звернень громадськості, від депутатів, обраних у мажоритарних округах, які починають розуміти, що відбувається в регіонах з цими прямими договорами. Бо прямий договір – це коли сторони домовились, умови договору прописані, і в який спосіб відбулося витрачання бюджетних коштів, відомо тільки сторонам угоди.

Держаудитслужба позбавлена можливості оперативно перевіряти закупівлі за прямими договорами. У нас немає повноважень проводити у цих випадках такий превентивний контрольний захід як моніторинг закупівель. Насправді Держаудитслужба всі ці ризики описала у відповідному листі до Мінекономіки, Кабінету Міністрів. Ми бачимо серйозні ризики подальшого застосування постанови №1178.

Тобто ви виступаєте за її скасування?

Так. Як мінімум необхідно внесення змін, в яких передбачити можливість моніторити закупівлі за якими було укладено прямі договори.

У нас триває одна з найскладніших реформ – децентралізація. На початку воєнного стану Держаудитслужбі постановою Кабінету Міністрів заборонили здійснювати перевірки місцевих органів, тому у найскладніший для країни період, коли спрямовувалися значні ресурси, зокрема гуманітарна допомога, залишився на той час поза контролем. Припинені повноваження служби щодо перевірок місцевих бюджетів були поновлені.

Тому не треба щось говорити про прозорість та ефективність витрачання кожної гривні. Треба діяти! Але за умови існування норм, запроваджених особливостями, введеними постановою № 1178, Держаудитслужба «беззуба», ми не маємо повноважень оперативно моніторити такі закупівлі, якщо вони відбулися поза межами Prozorro.

Прямі договори – ключова проблема?

Прямі договори – проблема, з ініціативою вирішення якої я зараз виходжу. У нас 70% закупівель – це статистика Мінекономіки – відбувається за прямими договорами. Це означає, що 70% закупівель поза нашим оперативним контролем.

Це не означає, що ми взагалі про них забули й пробачили порушення, які вони містять. Ми вийдемо потім на перевірку закупівель, або з ревізією. Але це буде потім. Зараз не можемо. Але чому? Важливо подивитися зараз! Отримую безліч листів зі скаргами, на які усім відповідаю: можливості здійснювати моніторинг немає.

Які найкричущі випадки вам відомі?

Кричущий кейс є, наприклад, на Волині, де завезли вартісне медичне обладнання. Була організована ціла схема через фірму-прокладку. Умовно, німецька техніка в Німеччині коштує 10 млн. Її купує якась компанія в Польщі, й українська сторона потім її вже купує у польської не за 10, а за 100 млн. Ну, ось так вирішив продавець. Питання до замовника: чому ви не вивчили ринок? Проблема також у тому, що вибираємо з тих, хто прийшов на торги, а не купуємо у тих, хто дешевше продасть. Тобто за законом все чисто, а про дотримання принципів закупівель – максимальна економія, ефективність – вже замовник не згадує.

І що в такій ситуації робити?

Визнавати непересічний талант українських підприємців, на жаль. Або змінювати законодавство.

У нас є чотири види контрольних заходів. Аудит і ревізія – те, що всім зрозуміло. Є ще два контрольні заходи – моніторинг закупівель та їх перевірка.

На жаль, моніторингу закупівель, стає все менше, тому що вони відбуваються поза межами Prozorro. Хоча за результатами моніторингу закупівель можна вийти з дуже серйозними висновками і упередити негативні наслідки. Розірвати договір, якщо він вже укладений; не укладати, якщо він ще не укладений; скасувати тендер, бо відбулись процедурні порушення, які в подальшому унеможливлять належне виконання договорів. Але тут є велике «але». За результатами наших висновків у замовника реакція може бути нульова. «Ми просто нічого не будемо робити. Молодці, що ви нам написали» – приблизно так.

Ми проаналізували кількість процедур, які підлягали б моніторингу. Проаналізували, на яку суму відбувалися ці процедури, на яку суму відбулося усунення і на яку не відбулось. І це мільярди в прірві!

Але якщо наші висновки проігноровані, договір укладений, бюджетні кошти казначейство перерахувало. Почалось освоєння. Ми, безумовно, пізніше вийдемо на контрольні заходи, ревізії. І знайдемо порушення, вже по факту задокументуємо ті наслідки про які писали у висновку про результати моніторингу. Але то буде toо late (занадто пізно). Максимум, що народиться – фіксація, що грошей нема і кримінальна справа. Але ці гроші ніхто не поверне!

Тому у нас є законодавча ініціатива, і депутатським корпусом вона гарно сприйнята. Проте ми хочемо більш широкого обговорення. Суть ініціативи в тому, щоби заборонити казначейству перераховувати бюджетні кошти, якщо замовник не усунув порушення і в Prozorro висить наш висновок про обставини, які я назвала вище. Тендер має бути скасований. Це буде той превентивний захід, який не дозволить витрачання бюджетних коштів зараз. Така в нас ідея для дискусії.

Щодо гучних перевірок, які прогриміли раніше. Ось, наприклад, виявили порушення у Запоріжжі, а далі все сходить нанівець. Зате тільки-но виходить висновок державної аудиторської служби, правоохоронці наввипередки біжать до суб'єктів і відкривають кримінальне провадження. Потім справи десь випаровуються на етапі слідства. Або розсипаються в судах...

Це питання правомірності та ефективності реалізації повноважень правоохоронними органами. Я забрала такі критерії, як кількість порушених справ за результатами заходів контролю та кількість вручених підозр, з системи внутрішньої оцінки роботи аудитора. Бо ці показники не відображають якості діяльності аудитора. Можливо, аудитор якісно написав акт, правоохоронний орган  зареєстрував у ЄРДР, а підозру не вручив. То в чому винен аудитор? Більш цінним є те, не скільки виявлено втрат, а скільки об'єктами контролю відшкодовано. Тобто коли об’єкт контролю погоджується з висновком Держаудитслужби і повертає в бюджет те, що вони в незаконний спосіб витратили. Ось цей показник є важливим.

Бо далі історія не залежить від аудитора: чи порушили провадження за зібраними матеріалами справи, чи зареєстровані вони у ЄРДР, чи вручили підозру посадовцю. Всього того, що відбувається у правоохоронних органах, я не знаю.

Але, коли ви розумієте, що служба гори звернула, а в підсумку нікому нічого немає. Це ж має боліти…

Тоді ми пишемо листи до тих, від кого це залежить. Бо якщо ми зафіксували збитки, то цей факт повинен знайти відображення в ЄРДР. І якщо після цього не відбувається розслідування – це проблема.

Ви зазначили, що ключовий критерій ефективності державного аудитора – суми відшкодованих грошей. Які тут успіхи?

Акцентую: ми показуємо гарні показники. Наприклад, за 2021 рік відшкодовано в бюджет суму, яка втричі більша за витрати держави на утримання Держаудитслужби. Ефективність служби реально висока.

«Перевіримо «Нафтогаз» у третьому-четвертому кварталі»

Ваш попередник Геннадій Пліс у 2022 році на засіданні тимчасової соціальної слідчої комісії Верховної Ради заявляв, що «Нафтогаз» на його дочірні компанії не допускали аудиторів. Новий топ-менеджер компанії тепер публічно кличе Держаудитслужбу. Коли плануєте почати перевірку?

Так, Олексій Чернишов хоче, аби ми їх перевірили. Тому підемо. Перевіримо «Нафтогаз» у третьому чи четвертому кварталі. Зараз немає жодних перепон від керівника НАК, від керівників дочірніх підприємств. Тим більше, що маємо узгоджені зобовязання перед МВФ, зазначені у листі про наміри від 24 березня 2023 року, що Держаудитслужба проведе такий аудит «Нафтогазу».

«Главком» опублікував великий матеріал про процеси, які зараз переживає «Нафтогаз». І уряд, і міжнародні партнери б’ють на сполох, через стрімке нарощування боргів цією компанією.

НАК «Нафтогаз» – велика акціонерна компанія, у якої дуже багато дочірніх підприємств. Консолідовано дохід НАКу ми побачимо тоді, коли перевіримо всі його «дочки». Тому почали з «Укртрансгазу», зараз перевіряємо «Укрнафту». В цьому кварталі розпочнуться первірки ПАТ «Укртатнафта», АТ «Укратранснафта», ДП «Нафтогаз Біоенергія»,  ТОВ «Нафтогаз Біоенергія-Т» та ПАТ «Центренерго». Недопуски раніше були викликані неоднозначним трактуванням законодавства, чи підпадають «дочки» під наш контроль, чи ні. Тепер є зміни до Господарського кодексу, однозначно можемо перевіряти, це наші підконтрольні об'єкти.

Оскільки ви вже побували на «Укртрансгазі». Які попередні результати?

Там зафіксували порушення, які відбувалися за часів Андрія Коболєва. Це не та справа Коболєва про премії, це інші, достатньо цікаві кейси.

У справі Коболєва аудиторів викликали як свідків. Позиція Державної аудиторської служби стосовно його премій однозначна: вони незаконні?

Так, служба дала висновок, що вони є незаконні. На засіданнях суду Коболєв передавав «привіт» аудиторській службі. Нібито вона не може бути об'єктивною, тому що це урядовий орган.

Насправді Коболєв досвідчений керівник, і я не знаю, чому він допустив такі помилки. Помилки є, і давайте не забувати, в яких умовах вони були допущені. Це період, коли в країні була уже війна, було окуповано Крим, Донецьк, Луганськ. У цей період треба було вже мислити іншими категоріями. Дуже хочеться, щоб в тих людей, які займають високі позиції, ментальність була іншою. Мені здається, не потрібно на цю посаду дивитися лише як на засіб заробітку, інтереси держави повинні бути на першому місці. 

Поділимося з вами однією цитатою: «Саме цей орган, як лопатою, закидає матеріали для карних справ у антикорупційних органів». Так охарактеризував Державну аудиторську службу Андрій Коболєв. Ви сприймаєте ці слова як комплімент чи як претензію в тому, що служба займається політичним переслідуванням?

Як сприймаю слова, як слова, і факти, як факти. Всі вони нейтральні, якщо прибрати емоційне забарвлення. Державна аудиторська служба не займається політичним переслідуваннями. Якщо у правоохоронних органів є підстави відкрити провадження в ЄРДР, в тому числі і за матеріалами роботи Держаудитслужби, то це – про ефективність органів державного контролю.

Тут про інше. Оголошення підозр колишнім топкерівникам  (ексміністру інфраструктури Андрію Пивоварському, колишньому голові правління «Нафтогазу» Андрію Коболєву) дехто сприймає як небезпечну тенденцію, адже вони й були тими, хто здійснював в Україні реформи. Активісти бояться відкату до старих часів.   

Ви затягуєте мене в дискусію, в якій я не фахівець. Я – правник, а не політолог чи, як тепер кажуть, «експерт», тому мої оцінки ефективності тих чи інших піаркампаній не є компетентними. Я точно розумію: для суспільства найкращим буде, коли кошти платників податків будуть використовуватися держорганами чи компаніями максимально ефективно. А якщо це не так – то конкретні люди відповідатимуть за законом.

Тому у даних справах – м’яч на полі правоохоронних органів, прокуратури і судів. Наскільки мені відомо, розслідування цих резонансних справ просувається досить плідно.

Вибачте, звідки вам це відомо? У нас же існує таємниця слідства…

Хіба ми обговорюємо якісь деталі слідства? Я говорю про те, що Держаудитслужба в процесі реалізації своїх повноважень, контрольних заходів, здійснення аудиторських висновків, безумовно співпрацює з правоохоронними органами. Як правило, у правоохоронних органів є оперативна інформація, яку вони здобувають у рамках своїх повноважень. Але коли ми бачимо під час наших заходів контролю первинні документи, то, безумовно, розуміємо, які наслідки матимуть встановлені факти.

Україна переживала різні часи. Всі добре пам’ятають, як податкова була батогом в руках Миколи Азарова, як суди встановлювали «справедливість» за вказівками Андрія Портнова. Держаудитслужба (раніше КРУ і Держфінінспекція) також часто була політичним інструментом. Під вашим керівництвом розпочалися суспільно резонансні перевірки. Тому звинувачень не уникнути.

Мені ніхто не заважає реалізувати мої повноваження, ніхто не обмежує, ніхто не ставить ніяких завдань. Я дію виключно у межах, у спосіб, та на підставі, що визначені у частині другій статті 19 Конституції. У протилежному випадку не народилися, напевно, би висновки перевірок щодо міністерств чи відомств, які ми перевіряємо. Як ви зазначаєте, суспільство обговорює шалені збитки, виявлені Держаудитслужбою. Це не політична боротьба. Це – політична воля.

Але є інший бік в історії з зарплатами і преміями у «Нафтогазі». Ось Олексій Чернишов прийшов на посаду, і «Нафтогаз» відразу засекретив інформацію про зарплати. Публікують на сайті компанії лише дані про те, що сам Чернишов отримує 50 тис. грн в місяць. Питання: хіба можна керувати найбільшою державною компанією і отримувати трохи більше $1 тис.?

Давайте зайду на аудит та подивлюся на зарплату Чернишова і потім поділюся інформацією, поки не знаю.

«Нафтогаз» окрім того що має близько 50 материнських компаній та дочірніх підприємств (філій, представництв), зараз підминає під себе облгази, теплоелектроцентралі. Всі вони глибоко збиткові. Ви не бачите проблеми в цьому?

На прикладі «Укрнафти» можу сказати, що збитковими вони стають через неправильні управлінські рішення.

«Укрнафта» має заводи, по яких були прильоти, частково вони зруйновані. Але вони беруть сировину, відправляють її на переробку й отримують нафтопродукт. Нафтопродукту в результаті отримують менше, ніж нафти. Але попередній менеджмент показував втрату 20%, а нинішній – 8%. Тобто решта 12% розвіювалися в кишенях. Маємо недоотримані доходи держави. Слід змінити менеджмент, перебудувати процеси і компанії перестануть бути збитковими. Жодні облгази, якими управляє держава, не є збитковими.

«Ситуація в «Укренерго» не краща, ніж у «Нафтогазі»

Є ще одна «наводка» для аудиторів. Федерація працедавців нафтогазової галузі часто виступає замовником медійних послуг для «Нафтогазу». Це профспілка і за останні два роки її витрати зросли до майже 150 млн грн на рік. Вочевидь, такі схеми треба для приховування цих витрат, щоб не світити їх на Prozorro. Наскільки це законно і що робити з такими «дочірніми» послугами?

Зайду до Чернишова, подивлюся і цієї федерації витрати. І витрати на юристів так само вивчу...

Що насправді фіксуємо ми у деяких національних компаніях, і в цьому теж вбачаємо схему. Вони, попри наявність в себе, наприклад, ІТ-департаменту, замовляють аутсорс. І на аутсорсі (парадокс!) сидять ті самі айтішники, що і в департаменті, тільки за сумісництвом. Наприклад, така історія в «Укренерго». Так якщо це ті самі люди, які виконують послуги, тоді навіщо цей аутсорс потрібен? Але, на жаль, вони в законодавчій площині.

Я єдине, що питала: покажіть мені табель обліку робочого часу, він же не може вісім годин працювати і там, і там. Це максимум, що я могла зробити.

Безумовно, коли ми перевіряємо «Укренерго», ситуація в якому не краща за «Нафтогаз», а там заробітна плата 400 тис. грн, то я кажу і про такі зарплати, прошу звернути на них увагу.

І в кого там по 400 тис.?

Наведу інформацію про оклади, визначені контрактами у цій компанії за 2022 рік. Згідно договорів винагороди із членами наглядової ради складають 288 тис. грн. У голови правління – 540 тис.грн на місяць. У членів правління – від 228 тис.грн до 330 тис. грн на місяць.

Оклади директорів структурних підрозділів – 170-210 тис. грн (зокрема директорам структурних підрозділів в червні 2022 року нараховано та виплачено 2,2-2,3 млн грн разом із квартальною премією, надбавкою за стаж роботи в енергетиці, оплатою відпустки, матеріальною допомогою на оздоровлення, винагородою за підсумками роботи за рік).

Аудитори перевіряють величезні компанії з мільярдними оборотами. Які зарплати тоді мають бути у самих ревізорів?

На цю тему зараз ми з міністром фінансів спілкуємося. Планую також переговорити з прем'єр-міністром. Бо насправді зарплата дуже маленька. У аудитора нашого вона – 12 тис. грн, у директора департаменту – 30-35 тис. грн, у начальника відділу – 20 тис. грн. Середня заробітна плата працівника аудиторської служби 16,6 тис. грн.

Я розумію, що в режимі війни в державі немає стільки грошей, щоб підняти заробітну плату усім абсолютно державним службовцям. Вихід, який я пропоную: давайте хоча б ревізійний склад аудиторів виведемо з-під дії закону про державну службу і дамо їм спеціальний статус, як у НАБУ. Бо у нас це велика проблема, адже дуже багато людей звільняється, йдуть в інші органи, у Кабінет міністрів. Бо там трошки більша зарплата, але ж більша.

Ми в системі Мінфіну на передостанньому місці за зарплатами. Лише Держказначейство має нижчі за нас.

В уряду яка точка зору на цю проблему?

Дискутуємо на цю тему. У нашій аудиторській службі зараз період відновлення. Ми будемо займати особливе становище, особливу роль матимемо. Європа ставить високі вимоги до системи фінансового контролю в країні, яка стане членом ЄС. І ми, Державна аудиторська служба, у центрі уваги. Для того, щоби не втратити довіру міжнародних партнерів, ми маємо показати ефективний контроль.

І я в рамках цього відновлення кажу: ми не можемо зараз бути ефективними без належних зарплат. Я вивчила практику інших країн. У Румунії, наприклад, є досвід, коли фонди ЄС фінансують аудиторів, які їх перевіряють.

Ви згадали про USAID. Які саме з ними домовленості?

У квітні підписано Меморандум про співробітництво з Проєктом міжнародної технічної допомоги USAID «Підтримка організацій-лідерів у протидії корупції в Україні «ВзаємоДія» (SACCI). У рамках проекту для наших працівників проводитиметься навчання та ряд тренінгів, що підвищить наші компетентності і знання для вдосконалення  державного фінансового контролю. Також наші партнери закуплять обладнання: сканери, ноутбуки, моноблоки та створять мобільні робочі місця. Що особливо важливо, комп’ютерною технікою будуть забезпечені працівники міжрегіональних територіальних органів Держаудитслужби, в деокупованих містах та містах, які постраждали внаслідок військової агресії.

USAID також нам дають допомогу комунікативну. Обговорюємо систему індикаторів ризику у системі Prozzoro. Ми маємо розуміння, що треба максимально забрати людський фактор. Я не хочу, щоб аудиторська служба була інструментом для зловживань або, принаймні, щоби так думали. Я хочу, щоб індикатори показували потенційно ризикову операцію. Це амбітна, але задача з вирішенням. Насправді підходи у Європи дещо інші, ніж у нас. У нас система ідентична з американською.

Ви за те, щоб у відомства було більше контролю, як у США? А європейський «лагідний» підхід, коли аудитор і підприємство, яке перевіряється, більше партнери, нам не підходить?

Том і Джеррі партнери, але є кіт, і є миша.

Я не думаю, що на даному етапі можливі повноцінні партнерські стосунки з нашими об'єктами контролю. Якщо прийшла Держаудитслужба, орган державного фінансового контролю, то ми будемо дивитися, вимагати первинну документацію і це не завжди буде зручно порушникам, які намагатимуться приховувати свої рішення та їх наслідки.

Нас не можна порівнювати з Європою, у нас по-іншому ходять бюджетні гроші, по-іншому відбувається державний фінансовий контроль. Зрозуміла задача –  щоб гроші державного бюджету витрачались більш ефективно.

Я прагну не набувати нових повноважень, я прагну, аби ті повноваження, які є в служби, зробити більш результативними. Я хочу і можу цього досягти.

У період відновлення України, коли ми всі будемо розуміти, що витрачаємо гроші навіть не українських платників податків, довіра міжнародних партнерів має лише зростати. Довіра зросте лише тоді, коли вони бачитимуть ефективний фінансовий контроль. Задля цієї мети керівництво держави, голова уряду, ставлять мені задачі зробити аудитслужбу максимально ефективним інструментом.

Ви проводили аудит самої служби, після свого призначення?

Він триває. Я залучила правоохоронні органи, Мінцифри. Результати оприлюднимо.  

Микола Підвезяний, Михайло Глуховський, «Главком»