Саммит адаптации

То, что в Киеве называли провалом, а в Риге — саммитом выживания, на самом деле стало саммитом адаптации. Адаптации к новым реалиям, которые уже заставили ЕС начать пересматривать Европейскую политику соседства, с Восточным партнерством включительно. И новые реалии, так или иначе, сводятся к событиям в Украине или вокруг нее. Поэтому ничего странного, что местами саммиты Восточного партнерства начинают внешне напоминать саммиты Украина—ЕС в присутствии свидетелей.

Очевидно, для тех, кто пережил Вильнюсский саммит, любой саммит Восточного партнерства уже сложно воспринимать без особого драматизма. Без чрезмерных ожиданий. Без какого-то вербального надрыва. Даже несмотря на то, что в Киеве с самого начала рождения идеи пытались принизить роль Восточного партнерства. Да и работать в региональном формате на равных оказалось сложнее, чем время от времени объявлять голословные претензии на региональное лидерство.

Считаться с Восточным партнерством пришлось и Украине, когда ЕС запаковал в его непривлекательную обертку то, чего Украина больше всего стремилась достичь на двустороннем уровне с ЕС, — Соглашение об ассоциации и либерализации визового режима.

Уже потом выяснилось, что некая польза от Восточного партнерства все-таки была. Теперь украинские дипломаты признаются: в условиях напряженных отношений с ЕС во времена Януковича именно благодаря Восточному партнерству нам удалось удержать определенный темп в переговорах по той же либерализации визового режима, поскольку приверженцы Украины в ЕС доказывали нашим оппонентам, что речь идет же не только об Украине, но и о других странах региона.

Конечно, сегодня у власти в Украине не Янукович, и амбиции у Киева совсем иные. И тут Восточное партнерство уже не помогает, а сдерживает. Как высказываются руководители нашего государства в неформальных беседах, теперь Восточное партнерство становится прокрустовым ложем для Украины. Потому что на самом деле, когда нам запаковали в обертку этой инициативы удочку, то надеялись, что она никогда не пригодится для ловли рыбы. То есть Соглашение об ассоциации не будет трансформировано в членство. И когда спрашивают, почему у ЕС нет стратегии относительно Украины, ЕС при желании мог бы ответить: нет стратегии, поскольку есть Восточное партнерство. А суть его проста. Восточное партнерство — это не приемная для потенциальных кандидатов.

События в Украине вообще сломали все основные ожидания ЕС от Восточного партнерства. А именно: что Восточное партнерство не потребует расширения ЕС; что Восточное партнерство не потребует много денег; что Восточное партнерство не будет создавать проблемы в отношениях с Россией. Сразу три страны в течение последнего года восстановили свою риторику по поводу перспективы членства (Молдова даже планировала в нынешнем году подавать заявку на членство, но ей, вероятно, прозрачно намекнули, что этого не следует делать). Украина, кроме всего, стала постоянно нуждаться в масштабных финансовых вливаниях. И вряд ли приходится говорить о масштабе кризиса с Россией, разросшегося, как кое-кто в ЕС свято верит, именно из-за предложения Восточного партнерства подписать Соглашение об ассоциации.

Однако Евросоюзу нужно и дальше быть готовым, что эти ожидания не оправдаются. Тема перспективы членства может быть заглушена в официальной риторике, но она становится неотъемлемой частью академического и публичного дискурса не только в странах Восточного партнерства, но и в ЕС. Инициативу представителей гражданского общества Украины — подать символическую заявку на членство в ЕС — на форуме в Риге приветствовали весьма тепло. В частности, пришлось это делать и еврокомиссару Хану, попросившему разрешения забрать с собой постеры с подписями за эту инициативу, чтобы завесить ими голые стены в своем кабинете. А еще рассказал, как важно не терять наивности, ибо она дает возможность верить в изменения. Это было сказано именно в контексте перспективы членства в ЕС для Украины. И это было довольно неожиданно, поскольку едва ли не на каждой встрече, посвященной Восточному партнерству, европейцы именно и просят срочно снять розовые очки, не быть наивными, а вместо этого стать реалистами, как они.

Хотя на самом деле многие из них тоже понимают, что они не могут требовать от стран — лидеров Восточного партнерства стать такими же демократизированными и экономически модернизованными (как в свое время страны-кандидаты из Центрально-Восточной Европы) без аналогичных политических обязательств и финансовых вливаний. Более 100 депутатов Европарламента, обратившихся в саммит Восточного партнерства с просьбой предоставить Украине ту же европейскую перспективу и дату безвизового режима, — из этой когорты. ЕС не может существенно больше требовать от партнеров, но существенно меньше им предлагать.

Саммит в Риге красноречиво продемонстрировал, насколько глубока асимметрия ожиданий со стороны Украины и ЕС. Украина хочет получать постоянные знаки внимания. ЕС хочет получать знаки уважения. Для Украины логическим переходом от подписания Соглашения об ассоциации является фиксация перспективы членства. Для ЕС логическим продолжением подписания Соглашения об ассоциации является не перспектива членства, а имплементация документа. А либерализация безвизового режима должна объявляться не под дату саммита, а под дату объявления отчета Еврокомиссии о выполнении второй фазы Плана действий по либерализации. Кстати, еще за день-два до саммита для украинской делегации было принципиально важно протолкнуть в декларацию формулировку, что соответствующий отчет будет подготовлен до конца года.

На безвизовом режиме следует остановиться отдельно. Понятно, что на фоне абстрактной европейской перспективы и пока что неподъемной глыбы в виде Соглашения об ассоциации безвизовый режим казался Киеву чем-то весьма конкретным, достижимым и таким, что можно очень просто продать легко инфицированному евроскептицизмом электорату. Неудивительно, что именно на безвизовый режим делалась тут ключевая ставка. И именно он стал олицетворением саботирования евроинтеграционных реформ. В частности средним звеном украинской бюрократии. Есть основания считать, что руководство государства было дезинформировано по поводу развития дел с выполнением Плана действий по либерализации визового режима. Именно этим вызвано то, что президент уже несколько раз в течение последнего времени устраивал на разных встречах показательную головомойку чиновникам по этому поводу. В последний раз — на встрече за несколько дней до саммита. И будто бы с соответствующими кадровыми выводами.

Самое интересное, что и ЕС, и Украина уверены в политизации этого вопроса. По мнению Евросоюза, со стороны Украины, которая в определенный момент, очевидно, надеялась, что для перехода на безвизовый режим достаточно политического решения ЕС, а выполнение технических критериев совсем необязательно для страны, отстаивавшей европейские ценности под пулями. Хотя сразу было понятно, что ЕС не будет создавать никаких прецедентов, когда речь идет о суперделикатной для многих стран ЕС теме миграции. Украина считает, что политизация происходит со стороны ЕС, который якобы за последние полгода втрое расширил список задач и позволял себе некоторые политические оценки в соответствующем отчете. В Риге я впервые услышала от одного нашего высокого должностного лица, что на две трети решение относительно безвизового режима между Украиной и ЕС зависело от России. Но, разумеется, такие аргументы ЕС не станет воспринимать серьезно, пока не будут решены элементарные вопросы. Например, подключены компьютеры пограничной службы к базам Интерпола, о чем, в частности, не выдержал и сказал посол ЕС Ян Томбинский на ежегодной конференции "Украина—ЕС" неделю назад.

Но вернемся к будущему Восточному партнерству. Эта инициатива с самого начала была дитем войны. Война в Грузии убедила даже самых больших оппонентов в ЕС в необходимости оформлять именно восточную компоненту Европейской политики соседства. Война в Украине подтолкнула ЕС к началу процесса пересмотра Европейской политики соседства и Восточного партнерства в частности.

Каким оно станет в результате — пока еще непонятно. Пересмотр в данном случае не обязательно будет означать улучшение. Формулу "больше за большее" (more for more), которую следует понимать как "больше денег за больше реформ", сегодня понемногу вытесняет формула back to basics ("назад к основам"). Основы — это учреждения, способные внедрять реформы. Евросоюз за эти годы убедился, что нет смысла настаивать на выполнении реформ, если некому эти реформы имплементировать. Нет соответствующих учреждений. Поэтому акцент будут делать именно на построении таких учреждений.

Но некоторые наши друзья в ЕС боятся другого: что переход к основам может означать и отказ от географического принципа и постепенного возврата к общей политике соседства. Тем более что страны Юга считают себя все более обделенными вниманием на фоне того, как разворачиваются события на Востоке Европы. В различных важных кабинетах время от времени озвучиваются идеи — дифференцировать страны не по географическому принципу, а по принципу успешности в реформах.

Неизвестно, как удастся обеспечить и дифференциацию в пределах Восточного партнерства, процесс которой Евросоюз сам, сознательно или несознательно, запустил, подписав соглашения об ассоциации с тремя странами СП. И заложив условное разделение на "ассоциированных" восточных партнеров и "неассоциированных".

Но понятно и другое: Восточное партнерство еще никогда не было таким важным для ЕС. После аннексии Крыма и начала войны в Донбассе эта инициатива для ЕС — уже не просто компонента Европейской политики соседства. Она уже является тестом на единую внешнюю политику Европейского Союза в целом. И если раньше Восточное партнерство было делом европейских бюрократов, то теперь этим вопросом занимаются политики первого эшелона. Даже если эти политики единодушно заявляют, что Восточное партнерство не является политическим проектом. Присутствие французского президента впервые на саммите Восточного партнерства — лишь одно из доказательств этого. Как и то, что лидеры стран ЕС, еще полтора года назад не знавшие столицу Украины, сегодня спокойно оперируют такими названиями как "Мариуполь" или "Дебальцево".

Вместе с тем, еще никогда ЕС не относился с такой боязнью к сотрудничеству со странами СП. Из-за России, очевидно. Лидеры ЕС, как мантру, повторяют, что Восточное партнерство не направлено против России. Некоторые его участницы, как, например, Беларусь и Армения, это фактически доказали, когда пытались блокировать формулировку в финальной декларации об аннексии Крыма, вследствие чего ЕС пришлось серьезно покреативить, размежевав позицию свою и Украины с позицией других стран СП.

В сущности, ЕС очутился в неком околдованном круге: с одной стороны — он понимает, что история успеха Украины будет историей успеха его Восточной политики, с другой — опасается, что чем быстрее и успешнее будут осуществляться реформы в Украине (ибо главные ставки все же здесь), тем агрессивнее будет становиться Путин. И для многих — не проблема затормозить интеграционный процесс Украины, если это время Украина использует для деэскалации отношений с Россией.