Рада Європи як поле битви за майбутнє міжнародних організацій

9 жовтня Парламентська асамблея Ради Європи відмовилася ухвалювати резолюцію, що мала створити умови для повернення Росії до цього важливого міжнародного органу. 

Делегація РФ не бере участі в роботі ПАРЄ з 2014 року, коли щодо неї застосували санкції за агресію проти України. Складна і тривала операція Росії та її прихильників завершилася болісною поразкою. Україна разом із партнерами приймає привітання з перемогою. Але це не кінець історії…

1815 року на Віденському конгресі держави домовилися про створення Центральної комісії з питань навігації по Рейну. Вважається, що це була перша в світі міжнародна організація в сучасному розумінні цього явища.

За збігом обставин через три роки англійська письменниця Мері Шеллі опублікувала свій легендарний роман «Франкенштейн, або Сучасний Прометей». Сюжет добре відомий: вчений Віктор Франкенштейн грався з матерією і створив монстра. Той вийшов з-під контролю творця і зрештою звів у могилу і його, і купу дорогих йому людей.

«Ти — мій творець, але я — твій володар, корися!», — це звернення ображеного на долю монстра до вченого-романтика знайшло застосування у сфері, про яку Мері Шеллі навіть не здогадувалася. Ці слова ідеально пояснювали страхи держав стосовно своїх творінь — міжнародних організацій.

Міжнародні організації важко торували собі шлях до життя і влади. Їхні творці намагалися примирити дві протилежності — отримувати вигоду від підпорядкування своїх інтересів інтересам усієї організації і утримувати під контролем організацію, щоб просувати саме свої інтереси. Уряди стримували їх усіма можливими засобами — юридичними, політичними, фінансовими.

Цей латентний конфлікт завершився вимученим існуванням Ліги націй, яку тихо закрили після Другої світової війни, щоб передати естафету ООН. Із цього почалася ера розквіту міжнародних організацій. Хватка держав слабшала. Монстрики набирали вагу.

«Багатосторонка»: на дипломатичному сленгу це слово означає напрям зовнішньої політики, який опікується міжнародними організаціями і конференціями. Щоправда, це дещо більше, ніж напрям. Це ціла віра в те, що інституції — то шлях до викорінення проблем світу, створених державами. Те, що організації теж створені державами, вважалося проблемою зростання.

Мовляв, багатосторонні формати стануть на ноги і перетворяться на реальну силу. Це дасть їм можливість стримувати агресивні пориви окремих держав і збалансовувати інтереси різних країн. А головне — організації ліпше запобігатимуть конфліктам, ніж альянси двох і більше держав, які неминуче стикаються між собою.

У 1990-х розпочався розквіт «багатосторонки». Віра стала масовою. Інституціоналізм панував у думках і практиці. Ламати концепцію суверенітету на друзки з приводу і без нього стало ознакою гарного інтелектуального смаку. В моду ввійшла наднаціональність (наддержавність). На кожну проблему було універсальне рішення — міжнародна організація. Це були золоті часи.

Ця віра важко народжувалася й утверджувалася. І не менш важко на наших очах вона занепадає. На жаль, монстр виявився крихкішим, ніж здавався. Тобто і не монстром, а дитиною, яка так і не подолала критичної залежності від своїх батьків.

У цій картині світу Рада Європи є типовою дитиною, що переживає кризу, до якої не була готова. І проблеми в неї доволі типові для сучасних міжнародних організацій.

По-перше, вона банально не знає, що робити з державою-членом, яка системно й агресивно не поділяє її цінностей. По-друге, вона починає думати лише про своє існування. Хоча думати треба про збереження причини свого існування — принципів, для захисту яких її було створено.

Коли влітку 2016 року я приїхав до Страсбурга, досвідчений колега в розмові зі мною влучно висловився з цього приводу: «Розумієте, Рада Європи була створена для любові, а вимушена жити на війні і просто не знає, як правильно діяти».

Тертя і навіть конфлікти між ключовими державами організації є неминучими. Інституція зберігає можливість діяти, якщо вони залишають простір для компромісу та поступок. Проте вона геть не знає, що робити з державою, яка вирішує йти війною.

Те, що чотири роки тому здавалося непорушним, тепер немов пісок сиплеться крізь пальці впливових у цій організації людей, які вірили, що міцно тримають ситуацію під контролем. Розгубленість почала плодити помилки.

Серіал «Повернення Росії в ПАРЄ», за яким ви можете стежити в новинах і соцмережах, є найяскравішим проявом цієї драми. Організація так і не змогла виробити дієвої політики щодо держави, яка є найбільш системним порушником прав людини, верховенства права в Європі і перетворила демократію на фарс.

Парламентська асамблея є лише одним з органів Ради Європи. Але найбільш політичним, адже країни представлені в ній депутатами, які за визначенням можуть дозволити собі більше свободи, ніж представники урядів. Саме тому ПАРЄ дозволяла собі карати Росію.

Власне, після 1991 року Росія є єдиною державою Ради Європи, проти якої ПАРЄ застосовувала санкції за порушення принципів організації. Ситуація безпрецедентна сама по собі, оскільки такі санкції — це найвищий засіб тиску, доступний Асамблеї.

Показове досягнення Росії. Але показово й те, що ПАРЄ робила це непослідовно. Санкції за системні злочини та порушення прав людини під час другої чеченської війни були застосовані, але лише на вісім місяців. Росія не зробила нічого, щоб виправити свою поведінку. Та менше з тим, їй пробачили.

Агресія проти Грузії взагалі зійшла Росії з рук. Жодних санкцій — лише діалог. Звісно, сигнал у Москві був зчитаний правильно: можна.

З Україною цей номер не пройшов. Уже більше ніж чотири роки Росія перебуває поза межами ПАРЄ. Кожного жовтня в Страсбурзі розгортається чергова вирішальна битва. І кожного жовтня, попри шалені ресурси, Росія та її друзі цю битву програють. Тих, хто блокує повернення, таврують «русофобською меншістю» в Москві й «неконструктивними» у Страсбурзі.

Усі ці роки Росія намагається повернутися в Асамблею «не києм, то палицею». Задіяні всі лобістські можливості, фінансовий шантаж і політичний тиск. Кожна нова спроба провалюється, але дає важливий побічний ефект — Рада Європи занурюється в іще глибшу кризу, а отже стає менш здатною впливати на держави-члени.

Війна зсередини підточує організацію, але звинувачувати вона може лише себе. Розгублена від ультиматумів Росії та міцності внутрішнього російського лобі, яке скеровує її у «правильне» русло, організація припустилася фундаментальної помилки — замість зосередитися на тому, щоб захищати свої принципи і змусити Росію виконувати свої зобов'язання, вона вирішила знайти шлях виконати вимогу Росії. Яка заявила, що сама нічого не робитиме і на жодні поступки не піде. Іншими словами, лікар вирішив, що буде краще, якщо його лікуватиме важкий пацієнт. Хоча має бути навпаки.

Вимога Росії, щоб ПАРЄ сама себе позбавила можливості застосовувати санкції, абсурдна. Проте ще абсурдніше, коли в Секретаріаті Ради Європи був підготовлений юридичний аналіз, який «доводить» — ПАРЄ перевищує повноваження застосовуючи санкції.

Дивно, але цієї ж позиції послідовно дотримується російська дипломатія. Тому буде цілком правомірно стверджувати, що це не юридичний аналіз, а розширені тези Лаврова. Проблема в тому, що освячує їх організація, яка має захищати принципи, а не підлаштовувати їх під сильних світу цього. Проблемою також є те, що підтримує цей документ низка урядів, у міркуваннях яких доцільність поточного моменту і відносини з Росією затьмарюють усе інше.

На щастя, Асамблея обурилася на такий аналіз і не сприйняла його. Більшість депутатів виявилася принциповішою за більшість урядів. А «русофобська меншість» виявилася більшістю здорового глузду.

Безпрецедентним рішенням 9 жовтня Асамблея повернула проект резолюції, який мав змінити правила її процедури під Росію, комітету на доопрацювання. Це перемога. Вона на певний час зупиняє Росію. У січні РФ укотре попри сильне бажання та витрачені ресурси залишиться поза межами ПАРЄ. Але це не охолоджує ті гарячі голови в Раді Європи, які роками намагаються тишком-нишком допомагати Росії.

Москва дуже болісно переживає поразку і заплуталася в погрозах, що почали лунати одразу після невдалого для неї голосування. Одні гучномовці почали говорити, що тепер Росія остаточно вийде з ПАРЄ. Інші — що вона вийде з Ради Європи загалом. Вихід Росії — це не трагедія. Вона завжди зможе повернутися, щойно відновить себе як цивілізовану демократичну державу.

Але перспектива виходу лякає Раду Європи та низку наших партнерів. І, граючи на їхніх страхах, Росія намагається виторгувати собі переваги. Коли страхи починають домінувати над переконаннями, виникає розгубленість. Рада Європи просто не може дозволити собі такої розкоші, якщо хоче зберегти авторитет і здатність діяти.

І тут ми підходимо до другої типової проблеми. Можливо в це важко повірити, але протягом цього року ми практично на кожному кроці чули, що Росія повинна сплатити кошти до бюджету Ради Європи, які вона відмовилася платити, шантажуючи організацію. І практично не чули про те, що Росія повинна виконати рішення ПАРЄ і Комітету міністрів, що були ухвалені у відповідь на її агресію проти України.

У відносинах з Росією «заплатіть гроші» стало важливішим за «виконайте вимоги». Міжнародна організація (якщо це тільки не фінансова організація) не може ставити гроші вище за свої принципи. Якщо це станеться, то будуть гроші, але вже не буде організації.

Рада Європи розгублена. Вона не знає, що буде далі. Росія, низка держав, які шалено хочуть її почути, та її адвокати, насамперед з тих «мудрих» керівників, які під гаслами діалогу та підвищення ефективності довели ситуацію до першого в історії гострого конфлікту між ПАРЄ і Комітетом міністрів, завели організацію в кризу.

Усі обговорюють, чи залишиться Росія членом Ради Європи, замість того, щоб обговорювати, як забезпечити виконання Росією її зобов'язань. І намагаються не думати про те, що схилитися перед нинішньою Росією і виконати її абсурдні вимоги лише заради того, щоб залишити її членом правозахисної організації, означає власноруч і повільно вбивати цю інституцію.

Рада Європи озирається довкола себе у багатосторонній розгубленості. Тішаться цим ті, кому вона не потрібна як сильна інституція, що здатна ефективно впливати на ситуацію в країнах.

Монстр — це не лише той, хто занапащає свого творця. Монстром цілком може бути і сам творець, який занапащає своє творіння. Важливо не дозволити Росії стати таким монстром стосовно Ради Європи і перетворити її на яскравий приклад занепаду «багатосторонки».