Обраний Зеленським шлях продовжує сумну традицію підриву статусу Конституції

То що ж. Коротко про попередній аналіз Лабораторія законодавчих ініціатив/Agency for Legislative Initiatives деяких законодавчих ініціатив Володимир Зеленський. Запропоновані законодавчі ініціативи (насамперед зміни до Конституції України) потребують детального аналізу, розлогого обґрунтування і широкого суспільного обговорення.

Чисельні зміни до Конституції не мають комплексного, узгодженого, характеру, що безумовно вплине на розбалансування існуючих конституційних конструкцій. Такі зміни без перебільшення можна назвати Конституційною реформою, яка, однак, такою не позиціонується. З попереднього досвіду, комплексні конституційні зміни (зокрема в частині судоустрою) проходили чимало етапів обговорень, узгоджень та доопрацювань (в тому числі в рамках спеціально утворених органів – Асамблей, Комісій тощо). Швидкі ж зміни, як правило, призводили до конституційних колізій, «унікальних» винаходів (які не мають світових аналогів), і ставили під сумнів суспільну легітимність Основного Закону (починаючи від пакетного голосування Конституційної реформи у 2004 р., і закінчуючи відновленням дій окремих положень Конституції України Верховною Радою у позаконституційний спосіб у 2014 р.). Обраний Президентом шлях продовжує сумну традицію підриву статусу Основного Закону України.

По конкретних ЗП:

№ 1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)». Даний ЗП можна вважати інструментом вирішення колізії, яка виникла в результаті Конституційної реформи у 2016 році. Закріплення адвокатської монополії на рівні Конституції з самого початку викликало чимало запитань у правничій спільності загалом, і серед конституціоналістів зокрема. Тим паче прописані норми передбачали поєднання протилежних за своєю природою статусів – державного службовця та адвоката. Це, у свою чергу призвело до проблем на етапі проектування нової редакції закону про адвокатуру. Відповідно ЗП № 1013 покликаний вирішити цю проблему.

№ 1014 «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)». З моменту запуску антикорупційних інституцій виникла колізія, оскільки відповідними законами по суті розширювалися повноваження Президента (керівники обох органів призначаються Президентом), повний обсяг яких викладений в Конституції України. Також Президент і Верховна Рада утворюють конкурсні комісії цих органів, однак за Конституцією, ні в Ради, ні у Президента немає таких повноважень. Відповідно, ЗП № 1014, покликаний вирішити цю проблему. В той же час, з метою гарантування незалежності відповідних органів є необхідність деталізувати повноваження в частині формування конкурсних комісій (що передбачає участь Верховної Ради). Крім того ЗП передбачає право Президента утворювати «незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначає на посади та звільняє з посад їх членів у порядку, визначеному законами України». Таке розлоге формулювання значно розширює повноваження Президента, і створює конституційні передумови для втручання Президента у сферу повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів в частині формування внутрішньої політики.

№ 1015 «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)». Визначені наразі суб’єкти законодавчої ініціативи (Президент, народні депутати та Кабінет Міністрів) є складовою базової конституційної конструкції законодавчого процесу. Останній, в тому числі, передбачає процедурні вимоги до ініціатив, які подають суб’єкти. Існуюча наразі практика порушення цих вимог, а також зловживання правом законодавчої ініціативи народними депутатами неодноразово ідентифікувалася як одна з ключових проблем роботи єдиного законодавчого органу України. Запровадження законодавчої ініціативи народу в цьому контексті не тільки не дозволить вирішити цю проблему, але й може призвести до її поглиблення, що навряд сприятиме виробленню якісних рішень та формуванню прозорої і передбачуваної політики в державні. Крім того, відсутність чітких критеріїв народу як суб’єкту законодавчої ініціативи не дозволить реалізувати цю норму. В той же час існуючі (в тому числі передбачені Конституцією) механізми участі громадян у законодавчому процесі жодним чином не обмежують український народ у здійснення влади як безпосередньо, так і через органи влади (як приклад, у 2016 році запроваджено інститут електронних петицій і передбачені відповідні процедури розгляду та імплементації).

№ 1016 «Про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України)». ЗП передбачає додаткові повноваження Верховної Ради: призначати на посади та звільнення з посад уповноважених Верховної Ради України за дотримання Конституції України і законів в окремих сферах. В той же час дотримання Конституції та законів не може розглядатися як самоціль. Закони, як інструменти державної політики і вирішення суспільних проблем, можуть бути ефективними, або ні. Їх реалізація може здійснюватися ефективно, або ні. Зазначені новації створюють альтернативний підхід до виконання контрольних функцій Парламенту за діяльністю виконавчих органів влади, що сумнівно як з точки зору доцільності, так і існуючих конституційних конструкцій. Крім того, контроль за дотримання законів в окремих сферах передбачає втручання Парламенту в судову сферу, а дотримання Конституції межує з виконанням функцій Конституційного Суду.

№ 1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)». За останні 20 років у публічному дискурсі неодноразово піднімалося питання щодо зменшення кількісного складу Верховної Ради (цифри варіювалися від 100 до 350 депутатів). Однак це видається швидше популістичним заграванням із виборцями, довіра яких до головного представницького органу держави завжди була низькою. Реальних підстав для цього немає. Для прикладу, чисельність народних обранців обох палат польського парламенту складає 560 депутатів (при населенні 38 мільйонів), а парламенту Чеської республіки – 281 (при населенні 10 мільйонів). Натомість є ризики концентрації влади в руках окремих груп, адже зменшення кількості мандатів (як передбачається до 300) при закріпленні пропорційної системи на конституційному рівні спричинять зменшення рівня політичною конкуренції і, відповідно, посилення впливу окремих груп/партій, які матимуть достатні обсяги фінансування.

№ 1027 «Про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)». Хоча запропоновані зміни вирішують деякі редакційні проблеми чинних норм, загальна ідея щодо позбавлення мандату за неособисте голосування і пропуски під час пленарних засідань та засідань комітетів потребує детального вивчення і розгляду альтернативних варіантів вирішення існуючих проблем у практиці депутатської роботи. Хоча, для прикладу, у Литві факт неперсонального голосування тягне за собою позбавлення порушника, у більшості європейських країн неперсональне голосування народних обранців не є пріоритетним для парламентського порядку денного, оскільки процедури голосування продумані таким чином, щоб максимально виключити можливість неперсонального голосування, фальсифікації голосування чи делегування голосу іншому парламентарію. Загалом означені у пояснювальній записці проблеми кореняться у фракційній дисципліні, особливостях партійного будівництва і політичної культури в Україні загалом. Вирішення цих проблем через Основний Закон має сумнівну доцільність з огляду на загальну практику дотримання Конституції.

№ 1028 «Про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України)». Ініціатива не має жодного сенсу. Наразі ніщо не забороняє створювати такі органи. Для прикладу, Інститут законодавства не є структурним підрозділом Апарату ВРУ, а утворений Постановою (ще Президії) ВРУ у 1994, а Розпорядженням Голови ВРУ у 2003 р. затверджено Положення Про Інститут законодавства. Комітети (основні робочі органи Парламенту) відповідно до Закону мають (і активно використовують) можливість створювати робочі групи і дорадчі експертні та громадські ради.