Юрій Ключковський: Наша децентралізація не залежить від Путіна

Термін «децентралізація» останній рік активно використовувався політиками та ЗМІ. Хоча реального просування в цьому процесі не відбувалося, а очільники держави, декларуючи готовність віддати більше прав регіонам, на ділі не готові були ділитися своїми повноваженнями. Конституційні комісії та асамблеї створювалися і за президентства Ющенка, і за президентства Януковича, однак «вихлоп» від них був мінімальний.

Петро Порошенко також пішов шляхом своїх попередників, але сподівається на інший результат – 3-го березня указом Президента була створена Конституційна комісія «з метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо вдосконалення Конституції України з урахуванням сучасних викликів та потреб суспільства», але до сих пір не затверджений її персональний склад, хоча строк подачі кадрових пропозицій сплив ще 12-го березня. Основним напрямком роботи комісії має стати якраз децентралізація. Президент ще влітку подавав в Раду свій законопроект змін до Конституції (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування), але згодом проект був відкликаний. Тож зараз варто чекати на нові пропозиції. В будь-якому випадку для внесення змін до Конституції потрібні голосування на двох сесіях Верховної Ради (спочатку мінімум 226 голосів, потім не менше 300), тож нові правила відносин центральної та місцевої влади, навіть якщо їх прийматимуть в швидкому темпі, запрацюють не раніше осені.

Про децентралізацію та введення в дію до кінця року нової Конституції згадано і в другому варіанті Мінських домовленостей, щоправда, аж в останньому – одинадцятому пункті. За цими домовленостями децентралізація має проводитись «з урахуванням особливостей окремих районів Донецької і Луганської областей» і з погодженням з лідерами бойовиків.

Відомий юрист в галузі конституційного права та екс-депутат Юрій Ключковський категорично заперечує, що процеси з певним юридичним оформленням неконтрольованих Україною регіонів мають щось спільне з децентралізацією. Про те, як має виглядати «децентралізація по-українськи» і чому саме польський досвід для нас є оптимальним, Ключковський поговорив з «Главкомом».

-- «Лук’янченко не контролював ситуацію в Донецьку»

– С того, що я бачу за останні років двадцять, сьогодні, мабуть, найбільш сприятлива ситуація, щоб ідеї децентралізації були нарешті реалізовані, – каже Ключковський, куштуючи каву в одному з кафе біля червоного корпусу Київського національного університету, де він час від часу має лекції. – Сьогоднішнє місцеве самоврядування дуже слабеньке і мало на що здатне. Більш-менш ще в великих містах можна про нього говорити, а в більшості сільських громад виникає проблема із здатністю виконувати функції. Децентралізація ж передбачає передачу на місця певних ресурсів і зменшення прямого адміністративного управління з центру.

Сьогодні політична кон’юнктура так складається, що це може бути реалізоване. Звичайно, цей процес вимагає, в першу чергу, змін до Конституції, про які говориться вже більше десяти років. Вже був знаменитий законопроект 3207-1, що розглядався паралельно з тим, яким вносились зміни до Конституції 2004-го, і мав бути наступним після нього. Але не склалося, і він так і не став законом.

Чи вам не здається, що якби не було подій на Донбасі, тему децентралізації знову б ніхто не підіймав?

Скоріше, навпаки. Я глибоко переконаний, що тема децентралізації жодним чином не пов’язана з подіями на Донбасі і якоюсь мірою реалізується всупереч їм. З точки зору бунту на Донбасі, хіба треба підвищувати можливості місцевих громад? Може, навпаки їх треба більше підпорядкувати, захистивши унітарний характер держави? Якоюсь мірою можна пов’язати ці фактори тим, що ідея децентралізації є антитезою до путінської ідеї федералізації України. Власне децентралізація і федералізація – це зовсім різні явища. Федералізація – це надання широкої політичної автономії регіону, а децентралізація – зміцнення місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста. В Європі чітко розрізняють місцеве самоврядування і регіональне. Регіональне самоврядування реалізовують Італія, Іспанія, останнім часом Польща, є країни, федеративні за устроєм – Німеччина, Австрія, є унітарні, де розвинуто місцеве самоврядування, – Швеція, Данія, Угорщина.

Ви про Росію не згадуєте. Петро Порошенко якось казав, що Україна готова взяти будь-який механізм передачі прав громадам, який існує в Росії. Натякаючи, мабуть, своєму російському колезі на те, що хоча там формально федерація, все дуже централізовано.

Давайте розрізняти модель і практику. За моделлю Російська Федерація є федеративною державою, тому що кожен суб’єкт федерації має власну систему законодавства, яка приймається місцевим законодавчим органом. Інша справа, що через систему виконавчої влади все це настільки затиснуте, що політична воля, яка не відповідає планам центру, просто не може бути реалізованою. Це суперцентралізована держава на практиці, і ця суперцентралізація досягається методами силового тиску. Таку модель у нас, до речі, хотів реалізувати Янукович, але вона не може бути повторена в будь-якій демократичній країні.

Так а чому тоді саме зараз раптом склалася така хороша кон’юнктура для децентралізації?

Ці ідеї зараз сприймаються особами, які очолюють державу. Багато залежить від політичної волі перших осіб, на жаль.

Ви кажете про те, що самоврядування в нас завжди було слабке, а все вирішував Київ. Але, якщо це так, то як у нас з’явилися фактично регіональні анклави з місцевими князьками, що і призвело до сепаратизму на Донбасі?

Зверніть увагу – ці анклави очолювались князьками не з місцевого самоврядування, а через адміністрації або фінансово-промислові групи. Навіть достатньо сильний мер Донецька Лук’янченко не контролював настільки сильно ситуацію в місті, щоб стати сьогодні одним з місцевих лідерів. Всі ці мери, що працювали на Донбасі, – сьогодні ніхто, і це якраз є свідченням слабкості місцевого самоврядування.

Можна сказати, що розгул сепаратизму викликаний, окрім зовнішніх чинників, ще й тим, що раніше децентралізація не проводилась?

Ні, це фактори, пов’язані з певною історичною пам’яттю, і характерною пропагандою, яка була нав’язана багатьма попередніми урядами і президентами, про протистояння Сходу і Заходу, про те, що «Донбас годує Україну». Там навіть не проросійські настрої, а «совкові». Це тупиковий шлях розвитку в перспективі, але за короткий час вони можуть наробити біди.

Яким ви бачите місцеве самоврядування в «окремих районах Донецької та Луганської областей?

Не хочу навіть про це думати – мене цікавить територія, на якій діють українські закони.

Але ж вони можуть почати там діяти за деяких умов. Є така думка, що в нинішній децентралізації один з основних факторів – «умиротворення» Путіна, який неодноразово казав про те, що окремі регіони України повинні мати більше незалежності від Києва. Представники сепаратистів прямим текстом кажуть, що Київ має узгоджувати з ними зміни в Конституцію.

Так ставити питання не можна. Децентралізація – це стара українська проблема, і це наша внутрішня проблема. На рівні міжнародних переговорів можна говорити тільки про одну сферу – коли конфлікт на сході заморожується, і при визнанні суверенітету України на всій її території можна говорити про якісь особливості статусу теперішніх окупованих територій. Це буде вимушений крок, але він не має жодного відношення до децентралізації.

Які помилки, на ваш погляд, вже робить ця влада в перших кроках з децентралізації?

Помилкою є достатньо повільний хід цього процесу – мені здається, що Конституційну комісію можна було створити ще восени. Враховуючи те, що законопроект щодо внесення змін до Конституції в аспекті децентралізації практично готовий і сприймається громадянським суспільством і фахівцями-конституціоналістами, його вже сьогодні можна було б ставити на голосування, але його ще офіційно немає. Він ще навіть не зареєстрований у парламенті, хоча змістовно цілком готовий.

Хто його готує?

Група, що працювала з Мінрегіонбудом ще до останніх парламентських виборів. Хотілося б, щоб це робилося швидше, тому що з кількох задекларованих напрямів конституційної реформи цей напрям виглядає найбільш реалістичним. Менш напрацьований напрям по судовій реформі, а той, що пов'язаний з «трикутником влади», як на мене, найменш реалістичний.

В чому основна складність децентралізації в нинішніх українських умовах?

Першочерговим є питання фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, яке забезпечує його спроможність реалізувати свої повноваження. Другим питанням є наявність відповідних кадрів, бо по селах дуже часто з цим є проблеми. Тому ідея децентралізації супроводжується ідеєю реформування адміністративно-територіального устрою, який передбачає укрупнення територіальних громад. До речі, в Польщі ґміна – не одне село, а п’ять-сім, об’єднаних в одну територіальну одиницю. І якщо на території ґміни нема двадцяти-тридцяти платників податків, вона задихається, тому їй треба заохочувати місцевий бізнес.

Ви задоволені, що за основу взяли досвід Польщі?

Польська реформа місцевого самоврядування була дуже успішною і буде хорошим прикладом для України. Правда, багато хто з тих, хто хоче її повторити, не побачив основного, що в ній було – вона була не одномоментною, а реалізованою в три етапи. І кожний наступний етап починався тоді, коли попередній давав незворотній результат, що загалом забрало у них вісім років. І це супроводжувалося реформами в державі в цілому.

За польською моделлю основним рівнем самоврядування є найнижчий – громада («ґміна»). Стосунки між громадою і державою настільки підпорядковані інтересам місцевого самоврядування, що передбачені держбюджетом кошти на місцеве самоврядування розписуються зі строками їх передачі, порушення яких призводить до сплати місцевому бюджету такої ж пені, як за прострочення сплати податків. Тобто фінансові можливості місцевого самоврядування гарантовані.

По-друге, їхня ґміна – тобто найнижчий рівень – є розпорядником ресурсів на місцях. І ніякий Держкомзем не розпоряджається землями, якими користується громада.

По-третє, у них передбачається можливість перехідних коштів бюджету. Громада може протягом кількох років концентрувати кошти, щоб реалізувати більш масштабний проект. А у нас ці кошти в кінці року списуються і йдуть на рахунки казначейства. У Польщі за станом місцевих фінансів здійснюється дуже серйозний фінансовий контроль – в кожній територіальній одиниці існують так звані рахункові палати, які здійснюють публічний контроль доходів і видатків місцевих бюджетів.

Далі існують два рівні «територіального самоврядування» – повіти і воєводства, типу наших району та області. І їхні повноваження жодним чином не перетинаються з повноваженнями ґміни. Таким чином, повіти і воєводства не є «старшими» над ґміною і не диктують найнижчому рівню свої умови. Ці більші одиниці мають першим завданням дотримання національних інтересів.

Самоврядування у Польщі знаходиться під правовим наглядом виконавчої влади – у разі коли місцеве самоврядування виходить за межі повноважень (як, наприклад, траплялося у нас, коли приймалися рішення про вихід зі складу держави чи оголошували свою територію вільною від НАТО), таке місцеве самоврядування негайно розпускається строком до одного року, і на цей час запроваджується пряме урядове правління. І тільки після того, як розберуться з тими, хто порушував там закон, можна буде провести нові місцеві вибори. Це якраз приклад того, як боротися з автономізацією чи федералізацією, яку дехто хоче нам нав’язати.

-- «Одеська область є просто дикою с точки зору управління»

Проясніть, як цей досвід буде реалізовуватись у нас. Вже був презентований проект внесення змін до Конституції, який потім був відкликаний. Які новели цього проекту точно увійдуть в остаточний варіант, оскільки без них процес децентралізації втратить сенс? Які, навпаки, за вашою інформацією, можуть бути вилучені?

Мені здається, що ті основи реформування, які закладені у відомий мені проект змін до Конституції, є цілісними, і ділити їх на якість частини, одні з яких будуть прийняті, а інші відкладені до «кращих часів», недоцільно. Подальші, законодавчі кроки, спрямовані на реалізацію, конкретизацію конституційних положень, звичайно, менш детерміновані, і тут, як кажуть, «можливі варіанти». Але це наступні кроки.

Обладміністрації планують ліквідувати, але президентський контроль на місцях залишиться. Що зміниться?

У частині здійснення виконавчих повноважень для самоврядних цілей будуть передбачені виконавчі органи обласних і районних рад. Що стосується повноважень виконавчої влади держави, то їх будуть реалізувати відповідні територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Замість державних адміністрацій як складних, розгалужених органів з багатьма підрозділами має з’явитися одноосібний орган (сьогодні пропонується термін «державний урядник», колись, на початку 1990-х років дещо подібним був інститут представника Президента), очевидно, зі своїм (але невеликим) апаратом. У сфері виконавчої влади держави «урядник» матиме координаційні функції, стосовно місцевого самоврядування – наглядові, що означатиме державний контроль за дотриманням вимог закону у діяльності органів місцевого самоврядування (з правом звернення до суду) і, що особливо важливо, за тим, щоб самоврядування не виходило за межі своїх повноважень. Тут якраз проглядається аналогія із польською моделлю державного контролю за самоврядуванням, про яку ми казали.

Між двома читаннями змін до Конституції минуть декілька місяців. Чи в цей проміжок часу центральна та місцева влада мають готуватись до передбаченого перерозподілу повноважень чи такий процес повинен початись лише після остаточного прийняття змін?

Взагалі кажучи, цілеспрямованість реформи має полягати в тому, що влада оцінює ступінь імовірності прийняття необхідних змін до Конституції. Якщо такі зміни не мають шансів бути прийнятими, не треба їх ініціювати. Якщо ж співвідношення політичних сил сприятливе для такої реформи (як це має місце, сподіваюся, сьогодні), потрібно, здійснюючи перший крок, уже мати високу готовність до другого і продумані підходи до третього. Тому, вважаю, не можна чекати, чи будуть прийняті зміни до Конституції, а вже сьогодні готувати нормативну базу (проекти відповідних законів та підзаконних актів), яку слід буде приймати практично відразу після набрання чинності змінами до Конституції, а також проводити відповідну роз’яснювальну роботу і підготовку практичних кроків. Інакше реформа може застопоритися.

Бюджетні зміни в тій чи іншій мірі можна скопіювати з тієї ж польської моделі, але в нас, говорячи про децентралізацію, кажуть, що треба врахувати культурні і мовні особливості регіонів.

Не бачу можливостей для цього. Вважаю, що нинішній закон про мови Колесніченка–Ківалова не є конституційним, бо за Конституцією не можуть місцеві органи влади вирішувати мовне питання на своїй територіях; порядок використання мов має визначатися виключно законом. Офіційна мова – це ж не тільки мова, якою громадянин може звернутися до органів влади, а й мова офіційних актів. Така двомовність (а тим більше багатомовність) правових актів створює багато проблем у правозастосуванні, що може негативно відбитися на стані захисту прав громадян. Наприклад, в Раді Європи є дві офіційні мови – англійська і французька, але ті самі документи на цих мовах в деяких місцях дуже важко співставити. Бо англійська і французька правові термінології базуються на різних правових явищах у відповідних державах. І в Україні така проблема дуже гостро стоїть – наші правові доктрини за останні 20 років розійшлися з російськими, тому дуже складно зробити одні й ті ж правові документи на різних мовах автентичними. Я вже мовчу про угорську, румунську термінологію, бо у нас є регіони, де ці мови можуть бути офіційними. І для чого це робити? Я пам’ятаю свій перший сталінський буквар, де на першій сторінці була цитата з Йосипа Віссаріоновича про те, що коли зустрінуться українець, росіянин і білорус, вони зрозуміють один одного без перекладача.

Чи можливе в ході децентралізації збільшення-зменшення кількості областей? Були розмови свого часу про Криворізьку область.

Це питання може стояти, хоча, як на мене, воно було більш актуальним в першій половині 90-х років. Поки що, згідно з Конституцією, перелік областей не може бути змінений. Більш того, за Конституцією ніхто не має повноважень змінити межі областей. Це недобре, тому, думаю, нинішні конституційні зміни принаймні нададуть право це робити. Пам’ятаю, як ми два скликання мучились з ситуацією на межі Київської і Житомирської областей – колишнє засекречене військове містечко ділилося якраз цією межею на дві частини. Вони хотіли стати населеним пунктом, причому Київської області, хоча всі житлові будинки знаходились в Житомирській. Ситуацією можна було б виправити зміною меж областей, але Верховна Рада не має такого права (на відміну від зміни меж районів). Такі зміни в Конституцію потрібні, але вони стосуються не децентралізації, а адміністративно-територіального устрою.

Чесно кажучи, наші області склалися історично, але неприродно. Наприклад, Одеська область є просто дикою с точки зору управління – відстань від Одеси до Котовська 200 кілометрів, від Одеси до Ізмаїла ще більше. Коли від одного кінця області до іншого треба їхати півтисячі кілометрів – це ненормально. Але так склалося історично, коли південь Бессарабії приєднали до Одеської області. Однак такі випадки є одиничними. Або, наприклад, чому Київ, який не входить до складу Київської області, є її адміністративним центром? Чому тоді такі великі міста-мільйонники, як Харків, Одеса, Дніпропетровськ, не можуть бути містами державного значення, які не тягнуть на собі баласт області? Але знову ж таки – сьогодні наш адміністративно-територіальний устрій на субнаціональному рівні законсервований Конституцією.

-- «Конституційна асамблея після розгону Євромайдану просто не збиралася»

Як бути, якщо жителі сіл не захочуть, щоб їх об’єднували з іншими, навіть якщо це буде виправдано?

Ідеологія реальності цієї реформи тісно пов’язана з тим, як люди її сприймуть. Однак в цю ідеологію включається також наближення рівня надання послуг до людей. Сьогодні більшість структур, які надають людям послуги в сільській місцевості, перебувають в райцентрі, який дуже часто знаходиться за 40–60 кілометрів від села. Тому ідея полягає в тому, щоб більшість повноважень, що сьогодні має район, передати громаді – але укрупненій громаді, яка буде мати ресурс для їх здійснення. Якщо людям стане від цього краще, то чому вони цього не захочуть? Звісно, що в кожній реформі повинен бути роз’яснювальний рівень. В законі про об’єднання територіальних громад, який є частиною цією реформи і вже прийнятий, зазначено, що без згоди громад об’єднання не відбувається.

Президент підписав положення про створення Конституційної комісії, яка буде впроваджувати, в тому числі, зміни до Конституції щодо децентралізації, і вже на днях планувалось затвердити її склад. Але такі комісії створює кожен новий президент. Як ви оцінюєте роботу минулої Конституційної асамблеї? Вона працювала вхолосту тому, що минула влада не хотіла насправді ніяких змін?

Я не можу судити, навіщо її створювали, про це хай «регіонали» розказують. Та Конституційна асамблея з самого початку продемонструвала свою яловість. По-перше, вона створювалася для розробки нової редакції Конституції в цілому, а не окремих напрямів. По-друге, вона була надзвичайно широкою. По-третє, окремі групи в ній розробили свої напрями змін щодо окремих напрямів, які потім не стикувались. Для доопрацювання навіть не тексту, а концепції нової редакції Конституції була створена «вузька» робоча група десь із 30 людей, в яку запросили і мене. Вона працювала більше півроку і довела цю концепцію до пуття. Однак група закінчила свою роботу восени 2013-го року, і до розгляду Конституційною асамблеєю просто не дійшло. Сама асамблея після розгону Євромайдану просто не збиралася, а багато її членів просто вийшли з неї в знак протесту. Той процес не завершився з різних причин, хоча сам по собі зміст розробленої концепції був непоганий, і сьогоднішні ідеї децентралізації певною мірою розвивають те, що було закладене там. Але то була чисто ідейна концепція, а сьогодні ми говоримо про нормативний рівень.

Ви казали, що у Польщі процес децентралізації зайняв вісім років. Скільки може зайняти у нас, враховуючи, що ми спираємось на чужий досвід?

Польське реформування базувалося на уявленні про те, що самоврядування треба плекати. На першому етапі у них був тільки один рівень самоврядування – ґміна, тому ніхто не заважав ґміні розвиватися. Після того, як ґміна стала на ноги, були запроваджені інші види самоврядування – повіт і воєводство, які досі є слабшими за ґміну. Тому не знаю, чи можуть ці зміни бути запроваджені у нас в один прийом, і це може бути основною проблемою при реалізації децентралізації. Головне – треба жорстко розвести повноваження і пам’ятати, що найнижчий рівень має бути головним.