Парламент робить чергову спробу взяти під контроль місцеве самоврядування
У вівторок, 7 жовтня, Верховна Рада планує розглянути новий законопроєкт (№14048) щодо запровадження нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Це буде чергова спроба врегулювати давню проблему, що тягнеться ще з початку реформи децентралізації.
Звісно, під час воєнного стану голови міських та обласних адміністрацій часто і без зайвих сентиментів фактично беруть всю владу в регіонах в свої руки. Але тепер йдеться про пошук більш цивілізованих способів обмежувати самодіяльність місцевих «царків» на поствоєнний період.
Місяць тому парламент відхилив у другому читанні законопроєкт №13150 авторства лідерів монобільшості на чолі з головою фракції «Слуга народу» Давидом Арахамією. 13150 мав дати нове дихання запущеній ще у 2014 році реформі децентралізації, яка застигла на півдорозі. В результаті реформи прокуратура втратила повноваження нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування, натомість мали з’явитися префекти, які б відігравали роль представників держави у регіонах. Але інститут префектів так і не запрацював.
Навіть наявність солідного авторського колективу в 13150 не допомогла зламати спротив асоціацій місцевого самоврядування та парламентських фракцій, що горою стали на їхню підтримку. Наприклад, «Батьківщина» гучно заявила про загрозу тотального контролю обладміністрацій над місцевими громадами і «спробу знищити демократію та підмінити її авторитаризмом».
Зараз на заміну цьому законопроєкту підготовлений 14048. Він був внесений до Ради авторським депутатським колективом (перший з них – голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування комітету з питань організації державної влади та місцевого самоврядування Віталій Безгін). Цей проєкт багато в чому повторює попередника, але має й суттєві відмінності, які наразі подаються як компроміс. Це й дає великі шанси на його ухвалення парламентом.
Попередні невдачі
Власне, попередній законопроєкт 13150 був не першою спробою законодавців запровадити контроль над самодіяльністю органів місцевого самоврядування та їхнім часто досить вільним використанням ресурсів громад. Він у свою чергу прийшов на заміну більш системному законопроєкту №4298, у розробці якого брала участь низка експертів із самоврядування, а подавав його до парламенту той самий Безгін. 4298 пройшов перше читання ще у 2021 році, але далі загруз в обговореннях та був змінений на більш компромісний для місцевого самоврядування і дещо спрощений 13150. Цей документ готувався вже в нових реаліях. Необхідність переформатування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу Україна взяла на себе в рамках євроінтеграційних процесів. Зокрема, це є одним з маркерів програми Ukraine Facility: ціна питання – отримання близько 350 млн євро від Євросоюзу.
Терміни виконання цього індикатора вже спливли, але саме питання з порядку денного не зняте. Тож законопроєкт 13150 був як мінімум спробою задовольнити вимоги європейських партнерів. За основу його було підтримано ще в травні, але «зелене світло» в Раді він так і не побачив. Критики законопроєкту зазначали, що він не передбачав переформатування держадміністрацій в органи префектурного типу, натомість фактично запроваджував державний контроль над органами місцевого самоврядування. А це, на їхню думку, якраз протирічило євроінтеграційним зобов’язанням та Європейській хартії місцевого самоврядування.
Найбільш активно проти проєкту виступала Асоціація міст України, яку очолює мер Києва Віталій Кличко. Зокрема, її не влаштувало те, що функції контролю будуть здійснювати не тільки обласні, а й районні держадміністрації. Особливий спротив викликала ідея створення Єдиного державного реєстру рішень органів місцевого самоврядування, який мав би забезпечити доступ контролюючих органів та громадськості до їхньої документації.
Резерв замість реєстру
У підсумку 13150 було «збито» і Верховна Рада зайшла на новий виток консультацій з місцевою владою – який же варіант контролю над собою вона вважає найбільш прийнятним. Новий законопроєкт №14048, який став гібридом раніше зареєстрованих у парламенті, вже отримав схвалення Єврокомісії та був підтриманий на засіданні профільного комітету у понеділок, 6 жовтня. Мабуть, головна його відмінність від 13150 – відсутність будь-яких згадок про реєстр, проте з’явилася норма щодо створення кадрового резерву. Спочатку вона передбачала, аби одна третина претендентів на посади голів райдержадміністрацій мала пройти підготовку в кадровому резерві, але на вимогу Єврокомісії цей обов’язок було вилучено. Хоча сама стаття про резерв поки лишилася.
Законопроєкт 14048 передбачає такі основні норми.
Нагляд здійснюють:
- щодо актів обласного рівня самоврядування – центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом міністрів (скоріш за все, Мінрегіон);
- щодо актів районного рівня самоврядування та перший рік базового рівню самоврядування – обласна держадміністрація;
- щодо актів базового рівня самоврядування через рік після запуску наглядових процедур – районна держадміністрація;
- у містах Києві та Севастополі повноваження із забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує законність актів обласних рад.
Органи, які здійснюють нагляд, зобов’язані реагувати протягом 60 днів після набрання чинності «підозрілого» акту органу місцевого самоврядування. У разі виявлення порушень, ОВА/ОДА чи Кабмін вимагатимуть їх усунення протягом 20 робочих днів. Якщо на вимогу органу, який здійснює нагляд, не реагуватимуть, він матиме право звернутися з позовом до суду для визнання відповідного акту незаконним. Єдиний виняток, коли рішення може зупиняти орган нагляду самостійно – загроза порушення територіальної цілісності України.
Для заміщення посад голів районних державних адміністрацій створюється кадровий резерв.
У разі ухвалення закону в цілому він вводиться в дію через 12 місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні.
Напередодні розгляду проєкту 14018 «Главком» поговорив з його основним автором Віталієм Безгіним та виконавчим директором Асоціації міст України Олександром Слобожаном про те, як важко шукався цей компроміс та як в ідеалі мають співіснувати центральна та місцева влада.
«Європейці чудово розуміють, яка хаотична система нагляду і контролю існує в Україні»
Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України
Ваша асоціація виступала проти попереднього законопроєкту 13150, але підтримує 14048. Що було не так з попереднім?
В Україні станом на зараз є 26 державних органів, які контролюють і наглядають за місцевим самоврядуванням. З'явився міф про те, що після децентралізації прокуратура вже не може наглядати за місцевим самоврядуванням, тому воно стало безконтрольним. Але насправді кількість контролюючих і наглядових органів, які часто видають приписи, що суперечать один одному, вражає – Державна аудиторська служба, Рахункова палата, обласні, районні державні адміністрації, прокуратура, СБУ, Державна служба якості освіти…
Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, відповідно до якої європейці абсолютно правильно кажуть, що у нас має бути побудована ефективна система домірного нагляду за місцевим самоврядуванням. При цьому роблять акцент на слово «домірного», тому що чудово розуміють, яка хаотична система нагляду і контролю зараз існує в Україні.
Такий хаос заважає всім. Він не влаштовує нас, як місцеве самоврядування, тому що є купа перевіряльників, які приходять і кожен каже різне. Не влаштовує державну владу, бо вона не має об'єктивної інформації для контролю. Ну і, звісно, шкодить громадянам, бо вони безпосередньо зіштовхуються з наслідками цього хаосу.
В умовах, коли різні перевіряльні органи видають приписи, які суперечать один одному, муніципалітет не розуміє, що саме йому виконувати, тому не виконує нічого. Він оскаржує всі ці речі в суді і, поки триває оскарження, заблокованим лишається, наприклад, освітній процес. Це класичний приклад ситуації, що характеризується українським прислів'ям «У семи няньок дитя без ока».
Тому в програмі Ukraine Facility було закладено розробку законопроєкту, який унормовує цю систему і впроваджує домірність нагляду. Але на виході в проєкті 13150 просто до існуючих 26 контролюючих органів додали 27-й.
Другий момент в ситуації з проєктом 13150 полягав в тому, що обласні та районні військові адміністрації, крім того, що наділялися правами контролю і нагляду, не позбавлялися тих природних функцій, які зараз виконують. Тобто вони одночасно ставали і наглядачами, і контролерами, і виконували повноваження в бюджеті, освіті, ЖКГ. По суті, обладміністрація, яка приймає бюджет та вирішує, кому скільки дати грошей, при цьому сама себе контролює. Конгрес Ради Європи висловив свою думку, що таке поєднання суперечить Європейській хартії.
І третій момент з того, що пропонувалося в 13150: держава контролюватиме не тільки повноваження, які делегує муніципалітету, але й власні. Цього в світі немає ніде, крім КНДР, РФ, Білорусі, Китаю. Тобто в системі нагляду і контролю не наводився лад, а створювався ще й додатковий хаос новим органом, який суміщав в собі контрольні і виконавчі функції.
Щодо цього проти були навіть деякі керівники облдержадміністрацій, бо розуміли, що і самі через конфлікт інтересів можуть стати клієнтами всіх правоохоронних органів.
Новий законопроєкт 14048, як стверджують народні депутати, узгоджений з асоціаціями місцевого самоврядування, зокрема вашою, на 99%. Тобто, на вашу думку, він мінімізує ті ризики, які ви вбачали в попередньому проєкті?
Законопроєкт 14048 включає норми щодо домірності нагляду та координації органів контролю та нагляду на місцевому рівні, які передбачались в законопроєктах 13124 (законопроєкт «Про внесення змін до закону «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади» авторства колективу на чолі з нардепом Павлом Фроловим, був знятий з розгляду – «Главком») та 13150; обов’язки державних адміністрацій щодо допомоги в забезпеченні законності рішень органів місцевого самоврядування; можливість зупинки рішення органу місцевого самоврядування виключно в разі його загрози територіальній цілісності України з одночасним поданням позову до суду. Це те, що дійсно забезпечує домірність й дозволить продовжувати розвиток місцевого самоврядування.
Разом з цим в ньому закладено норму, яка суперечить частині 1 статті 8 Європейської хартії місцевого самоврядування: державний нагляд передбачено за всіма актами органів місцевого самоврядування, без виділення делегованих муніципалітетам державою повноважень, а також за індивідуальними актами органів місцевого самоврядування. Це один з негативних моментів попередніх проєктів 4298 і 13150, який перекочував в 14048 і має бути звідси вилучений.
Цим проєктом, нарешті, буде зроблено перший крок для наведення ладу в системі державного нагляду та контролю. Однак для балансування в майбутньому необхідно навести лад у самій системі органів контролю (нагляду).
Якщо цей проєкт буде прийнято в першому читанні, які зміни до нього, на вашу думку, треба буде обов’язково внести до другого?
Обов’язково слід передбачити нагляд за делегованими повноваженнями, а не суцільний. Це відповідатиме Конституції України, Європейській хартії місцевого самоврядування, адже забезпечить однаковий підхід в державі до здійснення повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування.
І необхідно вилучити норму про нагляд за індивідуальними актами для уникнення та попередження корупційних та (чи) субʼєктивних рішень та забезпечення рівних підходів для всіх осіб.
Чи лишається претензія щодо зайвого «27-го органу»?
У тілі законопроєкту 14048 міститься наступна норма: «Місцеві державні адміністрації здійснюють нагляд за актами відповідних органів місцевого самоврядування у разі відсутності в інших органів державної влади повноважень із здійснення державного нагляду, контролю у відповідній сфері, галузі, що прямо передбачено спеціальним законом». Така норма дозволяє уникнути дублювання нагляду й контролю з боку галузевих державних органів та місцевих державних адміністрацій.
Чи ви підтримуєте ідею запровадження кадрового резерву, чи побоюєтеся, що вона може бути використана для просування політичних призначень? Як зробити цей процес максимально прозорим?
Кадровий резерв як ідея – це добре. Але все покаже практика його реалізації. За всі роки, що чую від експертів про такий резерв, жодного разу не бачив концепції його реалізації або навіть презентації, як покроково він буде працювати.
«В судах буде оскаржуватися 0,001% рішень місцевого самоврядування»
Віталій Безгін, народний депутат, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування
У чому ви вбачаєте основні відмінності нового законопроєкту від попереднього №13150?
В новому проєкті 14048 були уточнені техніко-юридичні формулювання, які стосуються безпосередньо застосування процедури нагляду. Вони відкориговані в такий спосіб, аби зняти занепокоєння органів місцевого самоврядування, перш за все, Асоціації міст України, щоб не було різного тлумачення цих норм.
Які саме «техніко-юридичні формулювання» були найбільш принциповими?
Наприклад, змінювали слово «закон» на «законність». Уточнили формулювання щодо актів, їх виписки та процедур. Десь робили акцент саме на відповідальність за порушення закону, а не процедури. Як на мене, ми йшли назустріч, щоб максимально зменшити можливість різного тлумачення певних норм.
Чи можна назвати цей законопроєкт дещо спрощеним порівняно з 13150? Чи він легший для реалізації?
Я б не сказав, що він є спрощеним, бо, як на мене, і 13150 також був простим. Новий проєкт – це радше спроба оптимізувати підхід, поєднавши кращі елементи з 13150 та 4298 в єдиному документі. І цей проєкт є вже на 99% узгоджений з усіма всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування.
Норми про те, хто за ким наглядає, про координацію взяті з законопроєкту 13150, про кадровий резерв – з 4298. Та ж відстрочка в один рік, коли райдержадміністрації отримають можливість нагляду, фігурувала у допрацьованій версії 13150, яка виходила на друге читання.
Тобто не можу сказати, що велика кількість цих норм була чимось новим для представників самоврядування під час обговорення. Окрім більш чіткого тлумачення формулювань та прибирання згадки про створення реєстру рішень місцевого самоврядування, інших суттєвих відмінностей від попередніх законопроєктів я не бачу.
Лишаються питання щодо того, з якого рівня здійснюється нагляд за громадами – з обласного чи з районного. Консенсусу в цьому питанні поки немає. Коли цей аспект розглядався в попередньому законопроєкті 13150, Єврокомісія виступала за те, що весь нагляд мають здійснювати обласні держадміністрації. Але потім був пошук політичного компромісу та голосів в залі і Міністерство розвитку громад та території переконало європейців, що можна застосувати норму, коли протягом першого року нагляд здійснюють тільки ОДА, а через рік після набуття чинності наглядових положень його можуть здійснювати і районні держадміністрації.
Саме така формула закладена в законопроєкті 14048, але дискусія з цього приводу ще не закрита.
Чому все ж узгодити проєкт з місцевим самоврядуванням вдалося не на 100, а на 99%? Невже маючи такий досвід «набивання гуль», перед внесенням не можна було про все домовитися заздалегідь?
Це було моє особисте «соломонове рішення»: якщо не ми не можемо досягти консенсусу під час консультації, давайте зачекаємо на офіційну позицію Єврокомісії. З однієї простої причини: нам треба, щоб законопроєкт, зокрема, був зарахований як виконання індикатора перед європейськими партнерами. Це було єдиним способом швидко зареєструвати законопроєкт, а не влізти у ще два-три тижні консультацій, які, на моє переконання, у цьому конкретному питанні все одно б не звели всіх на єдиній позиції.
Об'єктивно і в позиції, що нагляд мають здійснювати тільки ОДА, і в позиції, що його мають здійснювати РДА, є раціональні аргументи. Нема такого, що є чорне, і є біле.
У Асоціації міст є ще одна претензія щодо законопроєкту: державний нагляд передбачено за всіма актами органів місцевого самоврядування, без виділення делегованих муніципалітетам державою повноважень.
Ми вирішимо це питання між читаннями.
Чи вдасться під час розгляду у залі зняти політичні звинувачення в тиску на місцеве самоврядування, які лунали зокрема від «Батьківщини»?
Я щиро вірю, що всі сторони, які брали участь в цьому процесі, вже під час розгляду нового законопроєкту не будуть вдаватися до такої риторики і полеміки. Є член нашого комітету від «Батьківщини», який є підписантом законопроєкту 14048 (Михайло Соколов), так само представники більшості фракцій та груп під ним підписалися. Тому сподіваюся, що політичну складову дискусії ми мінімізуємо.
Ваш прогноз: якщо цей механізм нагляду запрацює, яка частка рішень місцевого самоврядування буде оскаржуватися президентською вертикаллю в судах?
0,001%. У будь-якому випадку буде працювати ризикоорієнтований підхід. Коли йдеться про сотні рішень по всій країні, зрозуміло, що абсолютно всі вони обладміністраціями моніторититися не будуть. І тому, що це нелогічна витрата часу, і тому, що людський ресурс є обмеженим. Крім того, процедура на першому етапі передбачає консультації щодо усунення порушення з боку представників місцевого самоврядування. Мені здається, що більшість проблемних точок будуть вирішуватися саме на цьому етапі і навряд чи масово доходитиме до судових оскаржень.
Хоча не треба забувати, що завжди є людський фактор. Завжди з того чи іншого боку може знайтися той, хто буде зловживати повноваженнями. Однак не думаю, що це буде масовим явищем якраз через існування механізму консультацій.
Поки виглядає так, що цей законопроєкт вноситься лише, аби закрити індикатор з Ukraine Facility. Але це не є повноцінним продовженням реформи децентралізації.
Цей закон не буде комплексною реформою місцевих державних адміністрацій. Але Єврокомісія від нас її і не вимагає. Чи нам потрібна така реформа в принципі? Так, потрібна. Чи маємо ми на неї зараз спроможність в парламенті? Ні, не маємо.
Тому ми й звузились фактично до тих речей, які вимагає Єврокомісія. Ми можемо багато розповідати про ідеальні моделі, але треба казати відверто – у нас нема спроможності для них.
Ідею про кадровий резерв, яка виписана в 14048, ми давно чуємо на різних рівнях. Наскільки вона, на вашу думку, є реально перспективною?
Я – сталий прихильник утворення кадрового резерву, тому що це в будь-якому разі призведе до професіоналізації кадрів. Колись була НАДУ (Національна академія державного управління при президенті України, нині реорганізована), але при цьому Україна ніколи не мала нічого на кшталт того, що на Заході називається School of Public Administration.
Без практичної якісної бази для підготовки кадрів ми ніколи не виведемо державний топменеджмент, зокрема регіональний, на якійсь бодай трохи адекватний рівень. Окремі успішні призначення можуть бути, але це не про інституційну спроможність.
Місцеве самоврядування, у принципі, навряд чи зацікавлене в будь-яких, навіть дуже компромісних формах контролю над собою. Чи ви очікуєте, що цей фактор ще може зіграти і знову щось зірветься в останній момент?
Напевно, якби я був головою громади, особливо в реаліях української децентралізації, коли державна вертикаль не реформувалася вже протягом 11 років, то теж був би в цьому не зацікавлений. Однак є й ті, хто розуміє, що має бути цивілізований механізм стримувань і противаг.
Але тут вже питання лежить не тільки в площині – «за» чи «проти». Ми саме зараз перебуваємо ще й в бюджетному процесі. Окей, місцеве самоврядування може виступити проти, і ми недоотримаємо коштів до бюджету за Ukraine Facility. Проте одразу постане питання – де буде брати ці недоотримані кошти Мінфін? Навряд чи з державного бюджету, де їх і так обмаль, і з бюджету Збройних сил. Напевно ж тоді залізуть у бюджети того ж місцевого самоврядування.
Тому всі такі ігри, якщо в них знову будуть грати, матимуть наслідки. Я сподіваюся, що всі дорослі і розуміють, що вирішити це питання нам зараз конче необхідно.
Павло Вуєць, «Главком»
Коментарі — 0