Польський Центр східних досліджень підбиває проміжні підсумки правління Зеленського
Шанси на глибоку трансформацію України при Зеленському вже втрачені?
Не минуло й півтора року після приходу до влади, а президент Володимир Зеленський втратив легкість у досягненні заявлених політичних цілей. Це пов’язано із дедалі слабшим контролем над власною партією «Слуга народу» та невмілим підбором кадрів, а в ширшому розумінні – відсутністю всебічного бачення реформ. Після зміни уряду в березні 2020 року Зеленський відмовився від обіцяної на виборах повної заміни політичної еліти нескомпрометованими «новими обличчями». Однак він не знайшов ефективного механізму підбору кандидатів на ключові посади, що негативно впливає на реалізацію реформ. Фактична втрата більшості в Раді, що дозволяє «Слузі народу» самостійно приймати закони, змушує постійно шукати компроміси з іншими фракціями та групами впливу в парламенті, що також знижує ефективність дій уряду. Більше того, з’являється все більше сигналів про терпимість корупції та повернення до ручного контролю правоохоронних органів, що підсилює відчуття того, що за стилем та практикою управління «несистемний» Зеленський нагадує своїх «системних» попередників. Попри це він залишається популярним політиком, хоча його підтримка серед українців продовжує зменшуватися, і шанси за його президентства здійснити прорив в процесі модернізації України стають все більш ілюзорними.
Офіс Президента – центр політичних ідей
Політична система сформована так, що найважливішим центром влади в Україні є Офіс Президента (ОП). До лютого 2020 року його очолював Андрій Богдан, якому вдалося створити ефективний механізм прийняття рішень, в якому парламент завдяки однопартійній більшості президентської партії «Слуга народу» негайно приймав законопроекти, підготовлені Офісом глави держави. Це призвело до прийняття багатьох важливих реформ, але в результаті особистих конфліктів у правлячій команді Андрій Єрмак зайняв посаду Богдана. Хоча Єрмак і зовсім інший тип особистості (менш конфліктний у порівнянні з попередником), він виявився набагато менш ефективним. Як і перший помічник президента Сергій Шефір, Єрмак не мав жодного політичного досвіду. Обидва разом з президентом відповідають за прийняття всіх ключових рішень у державі.
Єрмак почав проводити іншу політику, ніж Богдан. Він зупинив кадрову революцію, яка полягала в наданні ключових посад «новим обличчям». Новий глава Офісу вирішив, що було б ефективніше доручити їх перевіреним професіоналам. Однак основною проблемою було знайти підходящих кандидатів. З одного боку, деякі реформатори припинили підтримку Зеленського в березні 2020 року після відставки уряду Олексія Гончарука. Той Кабмін в основному складався з представників прозахідних експертних кіл. З іншого боку, команда Зеленського не довіряла людям, які займали вищі посади під час президентства Петра Порошенка. У цій ситуації, за відсутності власної міцної бази, оточення Зеленського почало звертатись до професіоналів, які працювали ще до Революції Гідності. Яскравим прикладом цього стала номінація в серпні минулого року Олега Татарова на посаду заступника Офісу президента, відповідального за нагляд за силовими відомствами. Це спричинило скандал, оскільки Татаров вважається тісно пов'язаним з Андрієм Портновим, сумнозвісним заступником глави Адміністрації президента за часів Віктора Януковича, і відповідав за переслідування активістів Майдану. З цих причин Татаров був звільнений з Міністерства внутрішніх справ у 2014 році, де він працював 15 років. Незрозуміло, що було за лаштунками цього призначення, але це свідчить про те, що Зеленський та Єрмак не сумніваються в тому, що можна мати справи зі скомпрометованими людьми.
Уряд – виконавець волі президента
Склад уряду Дениса Шмигаля фактично підтвердив провал експерименту із залученням у владу аполітичних професіоналів, з яких складався колишній кабінет прем'єра Гончарука. Другому Кабміну Офіс Зеленського не надав повноважень, як важливому органу влади, не лише реалізації, а й створення галузевої політики. Прем'єр-міністр, як і його попередник, виконує суто технічну функцію, намагаючись виконувати вказівки Банкової. Про позицію Шмигаля свідчить той факт, що після 10 місяців перебування на посаді опитування показали, що він був невідомий для 25% респондентів, а зі 166 законопроектів, поданих парламенту його урядом, було прийнято лише 12 (7%). Єдиною людиною, яка займає незалежну політичну позицію в кабінеті Шмигаля, є міністр внутрішніх справ Арсен Аваков.
Слабкі сторони кадрової політики команди Зеленського добре ілюструє кадрова карусель на кількох ключових державних посадах, таких як міністр фінансів та міністр охорони здоров'я (обидва змінилися з березня минулого року). Інший приклад – призначення Сергія Шкарлета міністром науки та освіти. У червні він був призначений урядом виконуючим обов'язки керівника цього міністерства строком на три місяці, проте Комітет Верховної ради з питань науки, освіти та інновацій не затвердив його кандидатуру, і Рада не голосувала з цього питання. Шкарлет звинувачується науковим співтовариством у плагіаті у декількох наукових працях.
Кадрові проблеми не обмежується лише ротаціями у міністерствах. Вони є одним із найслабших місць правління Зеленського. Прикладом може служити Державна митна служба (ДМС), яка вважається однією з найбільш корумпованих установ в Україні. У липні 2019 року Зеленський призначив її головою відомого реформатора Максима Нефьодова, тодішнього заступника міністра економічного розвитку, який був головним промоутером запровадження системи держзакупівель ProZorro. Нефьодов ініціював процес реформи митниці, включаючи перевірку співробітників, що спричинило хвилю атак у ЗМІ, а потім його звільнили під приводом недостатнього бюджетного надходження від митної служби. З тих пір, за дев'ять місяців, глава ДМС змінювався чотири рази, а реформа митниці була призупинена. Випадок з Нефьодовим є гарною ілюстрацією відмови від призначень незалежних експертів із власним баченням. Це також пояснює дефіцит кадрів в державних установах. Люди з амбіціями, які реалізувались у бізнесі, не хочуть брати участь в роботі уряду, де вони будуть виконавцями наказів з Офісу президента, і в той же час критерії оцінки їх роботи будуть непрозорими. Тому вони можуть бути звільнені через кілька місяців під приводом неефективної роботи.
Верховна Рада – «машина для голосування», яку заклинило
Фракція «Слуга народу», яка складається з 246 депутатів, формально все ще має більшість, достатню для самостійного прийняття законодавчих актів. Тим не менше, після відставки Богдана Єрмак не зміг так само ефективно збирати голоси депутатів правлячої монобільшості для голосування за законопроєкти, через що процес реформування держави почав частіше давати збій. Як наслідок, під час весняної сесії (лютий-липень минулого року) «Слуга народу» все частіше була змушена шукати підтримки в інших політичних таборах: найчастіше у фракціях «Довіри», підконтрольній аграрному олігарху Андрію Веревському, та «За майбутнє» Ігоря Коломойського, а також серед позафракційних депутатів. У випадку двох найважливіших законів (про ринок землі та банківську діяльність) необхідно було особисто залучати самого Зеленського, який особисто закликав у Верховній Раді підтримати законопроєкти. Під час осінньої сесії (серпень-грудень 2020) ці проблеми ще більше загострились: у 583 голосуваннях лише у чотирьох випадках «Слуга народу» забезпечила мінімальну кількість голосів (226). Це доводить, що незалежна більшість «Слуги народу» фактично припинила своє існування. Як результат, Офіс президента повинен вдатися до підкилимних інструментів мобілізації депутатів, щоб підвищити керованість фракції: «батога», тобто погрози розпочати розслідування проти окремих депутатів, та «пряник» – неформальні фінансові бонуси в обмін на голосування.
Для того, щоб отримати більшість, Зеленський, як і його попередник, створює ситуаційні коаліції з іншими партіями та різними групами впливу. Необхідність іти на такі компроміси зі «старими» групами не тільки зменшує шанси на проведення рішучих реформ, але також збільшує вплив парламенту та зменшує значення Офісу президента як центру прийняття рішень. За останні місяці роль Верховної Ради значно зросла, і влада не може дозволити собі демонстративно ігнорувати позицію депутатів з боку оточення президента, як це було рік тому. Це також означає поступове зростання впливу спікера Дмитра Разумкова, який є єдиним політиком з правлячого табору з високою підтримкою суспільства.
У грудні 2020 року в деяких опитуваннях рівень довіри до нього вперше перевищив показник президента, причому Разумков мав набагато менше негативних оцінок порівняно із Зеленським. У більшості голосувань спікер парламенту залишався вірним президенту, проте останнім часом він стає все більш незалежним. Це було особливо помітнопід час кризи, пов’язаної з жовтневим рішенням Конституційного суду (зробило неможливим роботу НАЗК), коли Разумков запропонував альтернативу президентському законопроєкту. Думка, що частина фракції «Слуги народу» орієнтується на голову парламенту, стає все більш поширеною, а чисельність цієї групи оцінюється в 50 депутатів. Хоча Разумков однозначно намагається вибудувати власну політичну позицію, а іноді і в опозиції до президента, здається, ще рано очікувати відкритого конфлікту між ними та розколу у фракції.
Збільшення ролі олігархів
Послаблення контролю з боку Офісу президента над фракцією «Слуги народу» викликало посилення у порівнянні з першим роком правління Зеленського впливу олігархічних груп. Окрім «групи Разумкова», чітко видно сектор «Слуги народу», орієнтований на Ігоря Коломойського (близько 20-40 депутатів та ще близько десяти обранців у фракції «За майбутнє»). У цьому контексті також згадується група Іллі Павлюка, яка складається максимум з 40 депутатів, представники яких голосують в інтересах Ріната Ахметова. Цей олігарх також контролює декількох мажоритарників та кількох депутатів від інших партій, в т.ч. «Батьківщини». У той же час, хоча важко визначити найсильнішого олігарха в парламенті, можна спостерігати закономірність, що вони скоріш здатні блокувати невигідні для них рішення, аніж проштовхувати вигідні. Така боротьба з групами впливу додатково обмежує ефективність парламенту.
Прикладом руйнівного суперництва між Ахметовим та Коломойським є боротьба за посаду міністра енергетики. З квітня по листопад минулого року обов'язки керівника міністерства виконувала Ольга Буславець, яка вважається пов'язаною з Ахметовим. Однак олігарх не зміг забезпечити достатню кількість голосів в парламенті, щоб висунути її на посаду міністра. У грудні Буславець звільнили, а колишній виконавчий директор «Нафтогазу» Юрій Вітренко (вважається прийнятним для Коломойського) подав заяву на її місце, але отримав у Раді лише 186 голосів, у тому числі лише 153 від президентської фракції. Голосування було тим більш показовим, що Зеленський особисто долучився до підтримки Вітренко, що є ще одним свідченням послаблення впливу президента на партію.
Правоохоронні органи – повернення до ручного керування
Одним із найважливіших виборчих гасел Зеленського та «Слуги народу» була ефективна боротьба з корупцією, включаючи обіцянку вироків з позбавленням волі. Перші місяці правління давали надію на прорив. Започатковано реформу Генеральної прокуратури, включаючи перевірку персоналу, забезпечено ефективне функціонування Вищого антикорупційного суду та збільшено оперативну спроможність Національного антикорупційного бюро. У той же час у багатьох важливих сферах, пов’язаних із судовою владою та правоохоронними органами, не робилося жодних реальних спроб провести зміни, зберігаючи стару корупційну систему. Це стосується, зокрема, Служби безпеки України, сфера діяльності якої повинна була бути обмежена завданнями контррозвідки. Досі не створена підпорядкована Міністерству фінансів Служба фінансових розслідувань, яка повинна перебрати на себе економічні злочини від СБУ та МВС. Також не було спроб очистити судову систему.
Експеримент з реформою прокуратури тривав лише кілька місяців. У березні Руслана Рябошапку було звільнено з посади генерального прокурора і замінено Іриною Венедіктовою, людиною, яка не зацікавлена в змінах і сприйнятлива до «пропозицій» з боку Офісу президента. Одним з перших її рішень було відновити частину прокурорів, звільнених у рамках реформ, розпочатих Рябошапкою. Незабаром практика попередників Зеленського була відновлена – саботаж розслідувань (зокрема НАБУ) проти впливових представників політичної та ділової еліти. Серед найбільш відомих кейсів цього типу є т. зв. справа з формулою Роттердам +, яка призвела до втрат державної казни на $1,4 млрд…
Блокуванню прокуратурою проваджень сприяє той факт, що з серпня минулого року залишається вакантною посада керівника Спеціальної антикорупційної прокуратури, завданням якої є підготовка обвинувальних актів на основі доказів, зібраних НАБУ. В.о. керівника САП Максим Грищук повинен отримати схвалення всіх своїх рішень Венедіктовою, а конкурс на призначення керівника антикорупційної прокуратури все ще переноситься і, можливо, відбудеться лише в середині 2021 року (конкурс вже таки стартував – «Главком»).
Сигнали толерантності до корупції
Попри відсутність інформації про особисті вигоди Зеленського від корупції, він виявляє велику поблажливість щодо скандалів, в які втягнуті його соратники. Першим сигналом стала публікація наприкінці березня минулого року записів, де брат Андрія Єрмака пропонував за гроші посади, в т.ч. в Міністерстві інфраструктури та митній службі. Президент применшував важливість цієї справи, сказавши, що позицій, обговорених на стрічках, ніхто не отримав. Як результат, Єрмак не зазнав жодних наслідків, а в липні СБУ затримала особу, яка, ймовірно, робила записи.
Справа заступника керівника Адміністрації президента Олега Татарова була ще більш резонансною, оскільки він фігурує у провадженні щодо колишнього депутата Максима Микитася, якого підозрюють у розкраданні при будівництві квартир для працівників Національної гвардії. У 2017 році він був адвокатом Микитася і мав заплатити хабар працівникові МВС в обмін на підроблений висновок експерта. Коли Венедіктовій вдалося заблокувати передачу Татарову акту підозри у злочині, вона зобов'язала НАБУ передати справу в СБУ, а прокурори Генпрокуратури відкликали клопотання, завдяки якому заступник голови Офісу президента залишився на свободі. Також в цю схему було залучено Міністерство внутрішніх справ. Поліція вручила Микитасю акт підозри у скоєнні іншого злочину (в справі викрадення), і суд виніс рішення про його арешт, що може розцінюватися як спроба МВС дискредитувати незручного свідка та допомога Татарову.
Як і у випадку з братом Єрмака, Зеленський також применшив звинувачення у справі Татарова, стверджуючи, що вони стосуються періоду, коли він не працював в Офісі Президента. Татарова не відсторонили від посади, а лише припинили його повноваження щодо нагляду за НАБУ. На даний момент важко сказати, чим закінчиться провадження, але якщо справу передадуть в СБУ, то, швидше за все, вирок не буде винесений. Так само невідомо, як розвиватиметься справа щодо нових звинувачень проти Микитася, але це можна сприймати як чіткий сигнал правоохоронців, що не варто покладатися на захист НАБУ в обмін на визнання вини.
Перспективи
В опитуванні, опублікованому 16 грудня Центром Разумкова, 42% респондентів назвали Володимира Зеленського «розчаруванням року», тоді як майже 20% вважали його «політиком року». Такий неоднозначний результат – красномовна оцінка політики президента та надзвичайних емоцій, які вона викликає. Хоча він залишається найпопулярнішим політиком і якби були дострокові вибори, він, мабуть, виграв би проти будь-якого конкурента у другому турі (хоча перевага була б значно меншою, ніж у 2019 році), ерозія популярності Зеленського буде тільки посилюватись. Більш того, все вказує на те, що труднощі Зеленського в управлінні державою поглиблюватимуться найближчими місяцями, а можливі спроби вийти з мертвої точки, наприклад, шляхом оголошення дострокових парламентських виборів, ставатимуть все менш вигідними.
В опитуваннях «Слуга народу» все ще зазвичай займає перше місце (хоча проросійська «Опозиційна платформа - За життя» користується такою ж підтримкою). Однак з таким рейтингом президентська партія отримала б лише близько 150 місць у Верховній Раді, що означатиме необхідність формування офіційної коаліції з «Європейською солідарністю» чи «Опозиційною платформою». Подібні союзи відбувалися на рівні місцевих рад після місцевих виборів у жовтні минулого року, але на центральному рівні обидва варіанти було б важко прийняти як для значної частини виборців «Слуги народу», так і для деяких парламентарів. Більш вірогідним здається інший сценарій: пропонувати нову конфігурацію шляхом призначення нового уряду. Однак, враховуючи проблеми з голосуваннями у Раді, можливо, знайти необхідну кількість голосів для нового Кабінету міністрів не вдасться. Тому найімовірніше, діюча неефективна система буде збережена. Реформи будуть проводитись головним чином під тиском Заходу, який активно лобіює ринкові та демократичні зміни. А з думкою Заходу Київ рахується насамперед через свою залежність від зовнішнього фінансування. У той же час шанси на глибоку трансформацію в Україні, що було головним суспільним сподіванням від президентства Зеленського, вже не виглядають реалістичними.
Автор – Славомір Матушак, головний спеціаліст з питань України, Білорусі та Молдови Центру східних досліджень
Випускник міжнародних відносин (спеціалізація: сходознавство) в Університеті ім. Адама Міцкевича в Познані. Також навчався в Університеті ім. Тараса Шевченка в Києві. У 2012-2017 роках працював у посольстві Польщі в Києві, з 2015 року – керівником Економічного департаменту.
Джерело: Ośrodek Studiów Wschodnich
Переклад для «Главкома» Сергія Чепінського
Коментарі — 0