Микола Корнієнко: Багато хто не дуже розуміє саму суть федералізації

З тим, що Україні для виходу з суспільної кризи потрібен референдум з найбільш болючих питань, тепер мало хто сперечається. Навіть тимчасовий глава держави Олександр Турчинов визнав можливість проведення одночасно з президентськими виборами всеукраїнського референдуму з питань державного устрою – тієї ж федералізації. Губернатор Донецької області Сергій Тарута вже закликав київську владу винести на референдум 25 травня питання передачі додаткових владних повноважень регіонам України, і проведення референдуму щодо децентралізації влади буде у вівторок розглядатися парламентом. Колишній суддя Конституційного суду Микола Корнієнко, який брав участь у розробці закону про місцеве самоврядування і є автором кількох наукових праць з цієї теми, розповів про те, як правильно дізнатись думку народу в нинішній ситуації.

Зараз активно мусується тема референдумів. Арсеній Яценюк пообіцяв прийняти закон про місцеві референдуми, Олександр Турчинов не виключив, що одночасно з президентськими виборами пройде референдум щодо федералізації країни. Наскільки реальне застосування цього механізму в нинішній ситуації?

Оскільки в Україні діє спеціальний Закон про всеукраїнський референдум, то винесення на його розгляд вказаного вище питання, цілком можливе. Проте багато хто не досить чітко розуміє саму суть процесу федералізації країни та чим цей процес принципово відрізняється від так званої регіоналізації унітарної держави.

Регіоналізація – це надання регіонам права на самостійне вирішення питань регіонального значення, але в межах Конституції і законів України. Така регіоналізація є демократичною формою децентралізації державної влади і не порушує унітарної природи, а отже, і цілісності нашої держави.

Федералізація ж – це, по суті, надання регіонам держави державно-правового статусу, перетворення її в федерацію. Вона суттєво послаблює територіальну цілісність держави, оскільки такі суб’єкти федерації завжди мають тенденцію до суверенізації та відокремлення.

Взагалі ідеальна федерація утворюється тоді, коли об’єднуються абсолютно незалежні держави – створюють на підставі федерального договору колективну владу федерального союзу на добровільних засадах. Так, наприклад, були створені США, ФРН у післявоєнний період, а також Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формально-юридичний характер його оформлення.

Щоправда, в Росії була в свій час проведена федералізація «зверху», коли її колишні автономні республіки прийняли декларації про державний суверенітет, і Росія вимушена була піти на укладення з ними федерального договору, а заодно надала краям і областям право суб’єктів федерації.

Місцевий референдум є формою прояву активності життєдіяльності лише територіальної громади села, селища, міста. Стосовно жителів районів та областей, то вони відповідно до чинної Конституції та законів України не наділені правосуб’єктністю, а отже на цьому рівні поки що неможливе проведення референдумів без внесення відповідних змін до Основного Закону нашої держави.

{-1}

Як виходити з цієї ситуації?

На рівні району і області чинним законом про місцеве самоврядування передбачена можливість так званих дорадчих опитувань, але за ініціативою «знизу», тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, а також тільки з питань, що є спільними інтересами територіальних громад. Знов таки, якщо б і жителі районів та областей були визнані територіальними громадами та отримали право на проведення референдумів, то предметом таких референдумів мали б бути лише питання регіонального, а не загальнодержавного значення. Добре відомо, що в Україні немає поки що закону про місцевий референдум, а отже, і відсутній механізм його проведення.

Стосовно ж проведення дорадчих опитувань, скажімо, на рівні областей, то їх проведення також має бути передбачено законом про місцевий референдум. Предметом таких опитувань мають бути питання, що торкаються спільних інтересів територіальних громад (наприклад, управління спільною власністю громад сіл, селищ, міст тощо).

Щодо питань загальнодержавного значення, зокрема, про федералізацію чи регіоналізацію, то вони, як видається, могли б бути предметом обласного дорадчого опитування з огляду на надзвичайну політизацію окремих регіонів нашої держави, тим більш, що наслідки дорадчого опитування не мають імперативного характеру у порівнянні з рішеннями, що приймаються на місцевих референдумах.

А хто буде рахувати голоси на таких опитуваннях?

От в тому-то і справа, що треба передбачити процедуру. Закон про місцевий референдум можна прийняти швидко, оскільки його проект, як відомо, вже пройшов перше читання у парламенті. Але ви праві, коли задаєтесь питанням, хто буде рахувати голоси, оскільки таке опитування буде відбуватися в умовах напіввоєнного стану.

Референдум в Криму можна хоча б по формальних ознаках назвати референдумом?

АРК мала право проводити референдуми, але лише з питань, які відносяться до її компетенції. Проголошення ж суверенітету АРК та приєднання її до іншої держави явно знаходиться за межами закону. До того ж закону про республіканський референдум також не було.

Якщо проводити всеукраїнський референдум одночасно з президентськими виборами, як дехто пропонує, то за законом ми вже не встигаємо – там же 50-денний строк треба витримати?

У даному випадку Верховна Рада України могла б оперативно внести зміни до чинного Закону України «Про всеукраїнський референдум» та скоротити строки його проведення.

По статті 17 Закону про референдум законопроект про внесення змін в I, III, XIII розділи спочатку голосується в Раді і потім тільки виноситься на референдум, а не навпаки.

Внесення змін до Конституції України має відбуватися саме в такий спосіб, як це передбачено розділом XIII Основного Закону. Але це зовсім не виключає можливість попереднього обговорення на референдумі найбільш важливих питань принципового конституційного значення.

По інших питаннях все одно потрібно, окрім референдуму, затвердження результату Верховною Радою. Як бути, якщо парламент не захоче цього робити?

В практиці державотворення розрізняються референдуми, прийняте на яких рішення є остаточним, тобто імперативний референдум, і дорадчий (консультативний) референдум. Консультативний референдум, по суті, і є тим же опитуванням. Сьогодні Конституція дещо обмежує можливості проведення всеукраїнського референдуму. Верховна Рада тільки в одному випадку призначає референдум – це так званий ратифікаційний референдум щодо зміни території України. А Президент призначає референдум тоді, коли Верховна Рада двома третинами голосів внесла зміни до найбільш принципових I, III, XIII розділів Конституції. Третій випадок – це всенародна ініціатива, коли люди ініціюють цей референдум. Тоді Президент не призначає, а лише проголошує референдум. Рішення імперативного референдуму для Верховної Ради є обов’язковим і вона може змінити його лише через певний час, скажімо, через рік.

Зараз багато побоювань, що федералізація для України – це фактично її легітимізований розпад.

Ще раз хочу наголосити на тому, що федералізація може послабити, але не зруйнувати цілісність держави. Федералізація може бути кроком вперед тоді, коли, скажімо, держава фактично розпалася і її треба об’єднувати. Проте слід сподіватися, що Україну не чекає така доля, і що вона може вирішити свої проблеми шляхом регіоналізації, проведеної за європейським зразком. Саме таким шляхом йде сусідня Польща та інші країни.