Леонід Кравчук: Я бачу у цьому, здавалось би, прогресивному проекті децентралізації, кілька пасток

Ключове питання нинішнього порядку денного в Україні – децентралізація і реформа місцевого самоврядування. Про це говорять представники всіх політичних сил – і коаліції, і опозиції.

Децентралізацію влади і посилення прав для місцевих громад Петро Порошенко прописав ще в своїй передвиборчій програмі. На початку березня цього року указом Президента була створена Конституційна комісія, яка й взялась за реалізацію обіцяного. Прискорив процес реформування збройний конфлікт на сході країни. Росія, яка спонсорує бойовиків, публічно вимагає від Києва особливих преференцій для територій, які охоплені війною. Це начебто може стати одним з ключів до припинення кровопролиття.

19 червня спікер Володимир Гройсман представив членам Венеціанської комісії законопроект про внесення змін до Конституції в частині децентралізації, напрацьований «робочою групою з питань конституційних основ та організації і здійснення державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України та децентралізації влади». В орган з такою довгою назвою увійшли представники фракцій більшості та низка експертів.

Венеціанська комісія за лічені дні схвалила зміни, представлені українцями. Та в самій Україні запропонована реформа наразилась на хвилю гострої критики. Негативно оцінюють проект навіть члени парламентської коаліції, яка має забезпечити конституційну більшість при розгляді реформи в парламенті.

В свою чергу, перший президент України Леонід Кравчук, який увійшов до складу Конституційної комісії, вважає, що децентралізація і глибока реформа місцевого самоврядування – незворотні, і це – лише початок нової Конституції. Та при цьому Леонід Кравчук в розмові з «Главкомом» застеріг: в проекті децентралізації, в цілому прогресивному і своєчасному, все ж заховані кілька пасток…

Пане Президенте, ви багато працювали над питаннями реформи конституції та місцевого самоврядування у різних форматах: і на посаді глави держави, і після цього. Що підказує досвід? Чи дійсно це питання сьогодні на часі?

Безумовно, так. Зараз це шлях припинення збройного конфлікту на сході та запорука гармонійного розвитку держави та регіонів. Слід пам’ятати, що децентралізації сьогодні вимагають всі без винятку місцеві органи влади, громадяни України. Люди вірять, що реформа місцевого самоврядування стане початком глибоких позитивних змін в житті держави. Як політик із дійсно великим стажем, я добре знаю вагу і складність питання про відносини між центром і регіонами. Скажу відверто, пошук відповіді на це питання тривав всі роки незалежності, і я ним займався безпосередньо. Буквально з перших років мого президентства ми шукали формулу, за якою розвиватиметься Україна – формулу, що дозволить регіонам розвиватися, а Києву – об’єднувати країну і вести її вперед. У нас був досвід призначення представників Президента на місцях, був досвід виборності обласних голів, були навіть спроби деяких обласних рад, спираючись на протиріччя законодавства, формувати власні виконавчі комітети. Я маю на увазі Дніпропетровську область, наприклад. І після свого президентства я займався питанням відносин центру і регіонів: у Верховній Раді, потім, з літа 1997 року – на чолі Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи, а ще пізніше – у Конституційній Асамблеї, яка була створена за моєї ініціативи. Так що не слід так голосно і часто наголошувати, що зараз децентралізація здійснюється вперше. Хоча вона ще не здійснюється, а лише задекларовані наміри через внесення змін до Конституції України. По-друге, подивимось, як все, що намічено, буде працювати в реальних умовах із особливостями регіонів. Лише після цього можна говорити «гоп», пам’ятаючи, що слово «вперше» не є синонімом слова «добре» і не свідчить про особливі заслуги нинішньої влади.

Чи мали ефект попередні спроби реформувати місцеве самоврядування?

Наша робота не була марною. Це був шлях пошуку відповіді на дуже складне питання – відносин центру і регіонів, шлях, який має тривалу і непросту історію, зі своїми досягненнями і недоліками. За ці роки ми побачили, що дає позитивний результат, а що заводить країну у глухий кут. Люди все це бачили. Я добре пам’ятаю, як розпадався Радянський Союз, як формувалася Співдружність незалежних держав, як створювалася Українська Незалежність. Знаєте, у ті роки ми шукали свій шлях, і нам було непросто. Однак ми разом знайшли той шлях, який привів до ствердження незалежності держави і унеможливив її руйнування. Ми уникли збройних конфліктів, кровопролиття і неймовірного горя мільйонів людей. Ми помилялися, але мали мужність визнавати свої прорахунки і рухатися вперед.

Як ви ставитеся до проекту Конституції, який напрацювала Конституційна Комісія? Чи дає він вичерпну відповідь на питання про відносини між Києвом і регіонами в Україні зараз?

Насправді тут нема простої відповіді. Я вважаю, що нам треба шукати золоту середину між міцністю громад, розвитком кожного регіону і збереженням єдиної держави. Я добре знаю, що це дійсно дуже складно.

Безумовно, є досвід країн, які є для нас прикладом, зокрема країн Європейського Союзу. Але не забувайте, що свої проблеми між центром і регіонами є і в Іспанії, і в Бельгії, і у Великої Британії, і у Німеччини. Розумієте, шлях кожної держави унікальний. Нема якоїсь універсальної формули відносин між центром і регіонами, крім тієї формули, яку знаходить сам народ.

Тому перш, ніж зараз давати оцінку змінам, над якими працює Верховна Рада і Конституційна Комісія, я скажу про пріоритет конституційних змін. Децентралізація влади і глибока реформа місцевого самоврядування мають відкрити першу сторінку нової Конституції українського народу. Зміни в Конституцію повинні сприйматися і розумітися як шлях до нового об’єднання, до компромісів. Це необхідно для цілісності України – країни, яка пройшла Майдан, переживає криваву ситуацію на Сході після того, як північний сусід за допомогою сили і обману анексував територію із населенням у два мільйони людей – анексував Крим. У такій ситуації не може бути диктату чи політичного свавілля. Я наголошую, Конституція – це не просто закон, і навіть не просто Основний закон. Це закон-символ, за яким має стояти бажання громадян разом творити спільне майбутнє і спільну державу.

Отож, як ви оцінюєте запропоновані зміни?

Не думаю, що нинішні зміни до Конституції щодо вдосконалення відносин між центром і регіонами будуть остаточними. Йде війна на Сході України. Так звані ДНР і ЛНР будують під керівництвом Кремля свої плани про децентралізацію влади, своє екстремістське бачення відносин з Києвом, і ми не зможемо точно виписати статті Конституції з цих питань, щоб, борони Боже, не зафіксувати статус-кво нинішньої ситуації. А вона є загрозливою для суверенітету і територіальної цілісності України. Зміниться ситуація, а вона, без сумніву, зміниться, і доведеться вносити відповідні поправки до Основного Закону України.

Леоніде Макаровичу, і все ж таки, ваша експертна оцінка проекту Конституційної Комісії?

Відразу скажу, що підходи, які закладені у проекті, в цілому непогані. Ми зробили важливі кроки на цьому шляху. І нас підтримала Венеційська Комісія.

Водночас хочу поділитися деякими роздумами. Згадую роботу Конституційної Асамблеї і бачу суттєві відмінності з нинішніми підходами до змін. Працюючи над змінами до Основного закону в Конституційній Асамблеї, ми добре розуміли, що у конституційному процесі нема таких деталей, які б не стосувалися єдиного цілого, в цілому тіла Конституції. Наприклад, місцеве самоврядування безпосередньо стосується основних прав, свобод і обов’язків громадян. Якщо зараз ми говоримо про формування нових ефективних громад, ми маємо говорити про право громадян на демократію участі, про добровільний процес об’єднання громад тощо. Треба думати про механізми місцевих плебісцитів, треба говорити про закон про референдум. Розумієте мене? У Конституції нема якихось окремих проблем, нема дрібниць. Є цілісний Основний закон. Тому моя порада – пам’ятати, що проект, про який ви говорите, – це лише перший маленький крок. Конституційний процес має бути продовжений. Потім, візьміть питання контролю за роботою місцевих органів влади. З боку центру (призначення префектів) вони виписані. А громадяни ще не мають механізмів контролю. Значить, демократія буде давати збої.

Це єдиний недолік?

Ні. Друге зауваження – стосовно президентських повноважень. Я сам маю досвід президентської роботи і завжди спостерігаю за діяльністю президентів. Будемо відверті, для нас усіх справжньою пасткою був іспит на повноваження. Лише з часом розумієш, як нелегко цю пастку обходити, щоб зберегти баланс влади. Визнаю, і я пережив важкі уроки. У Леоніда Кучми було інше випробування. Я маю на увазі Конституційний договір 1995 року. Подібні помилки зробив Віктор Ющенко: ви пам’ятаєте нічні дебати стосовно Конституції 2004 року. Я вже не кажу про пастку, яку сам собі створив Віктор Янукович, який спільно з Конистуційним судом по суті пішов на конституційний переворот. Зараз такий іспит проходить Президент Порошенко. Я бачу у цьому, здавалось би, прогресивному документі по децентралізації, кілька пасток. І добре, що на них звернула увагу Венеційська комісія. Порошенко звернувся із пропозицією надати йому право на розпуск органу місцевого самоврядування, який виходить за межі Конституції. Зрозуміло, що Президент повинен мати повноваження розпускати раду, якщо вона прийняла сепаратистське рішення. Але згадаймо нещодавню історію. Під час буремних подій 2004 і 2014 років революційно налаштовані депутати у міських і обласних радах приймали рішення, які порушували Конституцію. Я згоден, у таких випадках у центрі мають бути конституційні важелі впливу на ситуацію на місцях. І це правильно. Але мабуть, має бути прозорий механізм оцінки ситуації і знаходження компромісного рішення. Тут потрібен механізм компромісу, бо помилятися, коли йдеться про тисячі людей і зародження можливих конфліктів, не можна. Прозорість, діалог і компроміс – це запорука знаходження вірних рішень.

Чи допоможе така Конституція вирішити конфлікт на сході країни?

Це надзвичайно складне питання. Слід враховувати, що конфлікт вийшов за межі України. В ньому бере участь Росія. І саме вона заважає нам вирішити проблеми, що там нагромадились. Є і була раніше значна доля вини української влади. Але це вже історія. Головне – знайти розумні шляхи розв’язання конфлікту, зупинити війну, переконати Росію, що вона може і повинна реально вплинути на припинення військових дій, вивести свої війська з України, бо це причина крові і смертей тисяч людей, ґрунт для ворожнечі українців і росіян. Історія цього не простить. Адже гинуть тисячі людей, страждають мільйони. Для мене як для Президента вони всі – мої співгромадяни, діти моєї країни. Я виходжу саме з цього. На жаль, дуже часто і політики, і журналісти користуються шаблоном, що хтось правий, хтось помиляється. Однак у такій інформаційній війні переможців нема і не може бути. У бажанні перемоги лише силою можна втратити Донбас і поглибити кризу в Україні. Готуючи зміни до Конституції, нам треба шукати формулу миру і йти на перемовини і з тими, хто зараз представляє Донбас, і з Росією. Згадайте, я говорив, що Президенту Порошенко треба знайти можливість для безпосередніх перемовин з Путіним. Підкреслюю, це глави держав, від них залежить, як швидко ми зможемо відвести війська, зробити так, щоби у конфлікті не брали участь громадяни інших країн. Навіть спеціальний представник ОБСЄ у Тристоронній контактній групі Хайді Тальявіні закликає Україну до внутрішнього формату контактів. Бо інакше зупинити безумство неможна. Це звернення і до Путіна. Не хочеться вірити, що він не розуміє своєї причетності до трагедії ХХІ ст., яка розгортається в Україні, і не розуміє своєї особистої відповідальності перед нашими народами. Жоден конфлікт у світі, жодна збройна сутичка, акт сепаратизму, громадянська війна не проходили без таких контактів і перемовин.

Але про що з ними можна говорити?

Я відповім. По-перше, які ще умови потрібні двом державам для здобуття миру. Потрібні воля і бажання. Без амбіцій. По-друге, треба зробити все можливе, щоб не лише в Україні в цілому, але й на Донбасі можна було провести вибори в органи місцевого самоврядування, а потім – думати про вибори до Верховної Ради. По-третє, слід розпочати відновлювати соціально-економічне життя в регіоні, дати людям надію. Зрозумійте, поки йде стрілянина, поки гинуть наші воїни і ті, хто захищає так звані «ДНР-ЛНР», тисячі і тисячі мирних громадян страждають від голоду і хвороб у зруйнованих домівках, влада має відчувати свою провину. Мабуть, не буде перебільшенням сказати, що такий конфлікт виник вперше після Другої світової війни. У цього конфлікту нема аналогів. Він унікальний, і ніхто не дасть рецепт виходу з нього. Ми маємо знайти такий рецепт самі. Саме на нас лежить політична відповідальність за націю, за її майбутнє. Тому у конституційному процесі треба врахувати завдання миру. Ви знаєте, я проти «федералізації». Це надумана формула. Вона не має підґрунтя. Натомість ми маємо досвід, наприклад, кримської автономії, досвід співпраці та різноманітних угод між урядом і органами місцевого самоврядування. У нас є достатньо власного досвіду, щоби віднайти формулу взаємодії центру і територій із особливим статусом. Не треба цього цуратися. Слід шукати і обов’язково знайти мирне розв’язання української проблеми. Знайти важелі, щоб зупинити агресію Росії проти України. Світ також в одному ключі повинен діяти, щоб не допустити ескалації війни в Україні, діяти відповідально і ефективно.

Ви бачите такий переговорний потенціал з обох сторін конфлікту?

Знаєте, я іноді дивлюся політичні ток-шоу і думаю: чи розуміють ті, хто говорить, зміст і вплив своїх власних слів? Політики не мають права жити емоціями і дурити народ. Можна скільки завгодно згадувати про рішення осені 2014 р. – початку 2015 р., і все ж факт лишається фактом: конфлікт досі не завершено, компромісу не знайдено. І винний не лише хтось інший. Мінський переговорний процес постійно б’ється у глухому куті. На жаль, це правда. Значить, не тільки хтось інший не правий, але і ми щось не так робимо. Вдумайтеся, два мільйони людей втратили свої домівки і залишили територію Донбасу, більшість з них переїхали у сусідні області, а хтось покинув країну. Вони втратили свою малу Батьківщину (Донбас), а деякі – і велику (Україну). Ці люди чекають на наші рішення. Підкреслюю, це більше двох мільйонів людей, які тікали від обстрілів з кількома торбами в руках, з дітьми і батьками. А наші політики на ток-шоу інколи в захваті кажуть, що все вже вирішено, і вирішено правильно. Рішення тоді правильні, коли їх підтримують люди і довіряють владі. Захоплюючись успіхами, слід пам’ятати, як на це дивляться ті, хто страждає.

Якою з вашої точки зору буде доля нинішньої реформи? Чи вдасться нам хоч цього разу здолати шлях від добрих намірів до конкретних рішень?

Я маю надію, ні – я впевнений, що вдасться. Цього вимагає від нас життя. Я відчуваю, що зараз і суспільство, і влада, і центр, і регіони налаштовані на відкритий діалог та результат. Я знаю, що будуть пропонувати і інші варіанти вирішення питання децентралізації, а головне – формули миру. Маю надію, що Конституційна Комісія врахує такі пропозиції, і спільними зусиллями Президента і Верховної Ради ми зможемо знайти шлях до миру і нової країни.

Я згадую буремні події 2013 року і добре пам’ятаю ті, можливо, трошки перебільшені очікування українців стосовно підписання Угоди про асоціацію з ЄС, те розчарування, яке пережила країна після непідписання Угоди, і те, що почалося після цього. Зараз, коли стільки подій передують рішенню щодо децентралізації влади, політичні сили не мають права зірвати цей процес і не мають права ошукати народ. Чим сильніші і впевненіші люди в собі, а це дає децентралізація, тим сильніша влада. Свободи не буває навпіл. Свободи не буває частково. Свобода або є, або її немає. А свобода кожного – це і є свобода нації. Тільки вільна нація може утворити демократичну державу, свою державу, державу для себе, яка поважає і служить народові.

Фото: Станіслав Груздєв, «Главком»