Антикорупційний євроремонт. Як Рада, НАЗК та уряд ліплять нову Стратегію
Баталії навколо головного антикорупційного документу країни наближаються до кульмінації
2026 рік вже наближається до екватора, але країна досі живе без нової Антикорупційної стратегії. Доки її не ухвалено, діє стара Державна антикорупційна програма, розроблена для виконання Стратегії, – на 2023-2025 роки. Доля ж нового проєкту Стратегії досі в тумані: Національне агентство з запобігання корупції підготувало свій фінальний варіант ще 2 квітня та спрямувало його на розгляд до Кабінету міністрів.
Попередню стратегію Кабмін схвалив та відправив на ухвалення до парламенту доволі швидко, але цього разу документ застряг в урядових коридорах. Причому так надовго, що голова парламентського комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна не витримала та зареєструвала у Верховній Раді 13 травня як законопроєкт варіант від НАЗК, не дочекавшись фідбеку від Кабміну. За пару днів після цього – 15 травня – свій варіант Стратегії, нарешті, зареєстрував і уряд. Однак цей документ відрізнявся від базової версії НАЗК, причому зникли з нього декілька ключових моментів.
Так, НАЗК пропонувало запровадити прозорі незалежні конкурси із залученням міжнародних експертів на посади керівників головних силових відомств – генпрокурора та Національної поліції. Також Нацагентство вказувало на необхідність удосконалити конкурс на посаду керівника Державного бюро розслідувань. В урядовому варіанті згадки про конкурси зникли. Як випарувалися й пропозиції щодо розширення штатів антикорупційних органів та збільшення їхнього фінансування.
Так само НАЗК пропонувало створити незалежну експертну установу при Національному антикорупційному бюро, але уряд цю норму нівелював. Крім того, з фінального тексту прибрали пункт про надання Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі права самостійно здійснювати процесуальні дії без погодження з генпрокурором.
Анастасія Радіна відреагувала на таку «чистку» дуже емоційно. Очільниця антикорупційного комітету заявила, що урядова редакція стратегії не відповідає офіційним вимогам Європейського Союзу, які є обов'язковими для початку перемовин про вступ України до ЄС, та суперечить «комюніке Качки-Кос». В цьому документі Україна брала на себе відповідні зобов’язання, зокрема, щодо реформування правоохоронної системи та посилення незалежності НАБУ і САП. Перелік з 10 пріоритетних реформ (бенчмарків) був підписаний в грудні 2025 року віцепрем’єром з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тарасом Качкою та єврокомісаркою з питань розширення Мартою Кос.
В розмові з «Главкомом» Радіна звертає увагу, що прийняття Антикорупційної стратегії, яка досі існує лише у вигляді проєктів, вже не вкладається у визначені терміни.
«У нас є чіткий орієнтир – програма Ukraine Facility, – нагадує нардепка. – До кінця червня має бути ухвалена не тільки Антикорупційна стратегія, але й Державна антикорупційна програма. Я давно наголошувала, що з огляду на банальну регламентну парламентську процедуру, дотриматися цього строку нереалістично. До того ж, дискусія в парламенті буде жвавою, бо Антикорупційна стратегія так чи інакше зачіпає предмети відання майже всіх парламентських комітетів».
Радіна наголошує, що «комюніке Качки-Кос», підписане наприкінці минулого року, є офіційним документом із жорсткими зобов’язаннями. І фактичне ігнорування закладених в ньому позицій в урядовій редакції Стратегії безпосередньо б’ють по цих домовленостях.
«Пункти щодо необхідності реформи ДБР, зокрема процедури добору керівника, і більш прозорої процедури призначення генерального прокурора – це все бенчмарки ЄС до України, – зауважує Радіна. – Обрання генпрокурора за участі конкурсної комісії, яка б пропонувала президенту можливих кандидатів, – не вигадка НАЗК. Її появі передував процес консультацій, який виходив із очікувань, вимог і рекомендацій Єврокомісії та експертів. Але на урядових комітетах на одному етапі якісь елементи Стратегії переформулювали, а на іншому – взагалі виключили. Як взагалі читати відмову навіть від декларування необхідності зробити те, що вже закріплено як наші зобов’язання?»
В уряді не відхрещуються від запровадження конкурсів для топів-правоохоронців у майбутньому. Тим більше, що реформа ДБР та прокуратури може бути прив’язана не тільки до майбутнього вступу в ЄС, а й до отримання гостро нагальної фінансової допомоги. Наразі урядовий законопроєкт з баченням тієї ж реформи ДБР, за словами прем’єра Юлії Свириденко, обіцяють презентувати аж наприкінці цього року.
Як стверджують учасники перемовин з урядом, виключення норм щодо реформування правоохоронних органів з Антикорупційної стратегії пролобіював особисто віцепрем’єр з питань євроінтеграції Тарас Качка. Він аргументував це тим, що в такому разі знайти голоси в парламенті на Стратегію буде простіше. А ці норми все одно прописані в «комюніке Качки-Кос», тож від їх виконання ніхто не відмовляється.
Тим більше, що Антикорупційна стратегія є лише рамковим документом: навіть якщо в ній прописати конкурси на генпрокурора та голову Нацполіції, вони не запрацюють, доки Верховна Рада не ухвалить відповідне законодавство. Хоча з урахуванням того, що ці норми побоялися закріплювати навіть рамково, можна припустити, який спротив викличуть більш конкретні кроки.
Ножиці Мінфіну
Цими дискусіями узгодження проєкту НАЗК не обмежилося. Найбільше претензій до нього доволі очікувано мало Міністерство фінансів. Незмінна філософія відомства Сергія Марченка – гроші якомога більше зі всіх зібрати і нікому не давати.
Мінфін відмовився брати на себе зобов’язання щодо підвищення зарплат та розширення інфраструктури антикорупційних органів – НАБУ, САП, НАЗК, а також БЕБ та Вищого антикорупційного суду. За інформацією джерел «Главкома», Мінфін не тільки традиційно кивав на війну, а й нарікав на і без того великі зарплати антикорупціонерів, які суттєво перевищують «середню температуру» серед інших держорганів.
Спротив урядовців викликала і спроба НАЗК прописати в Антикорстратегії заходи реформування податкової та митниці. Мінфін бажав виключити ці блоки з документу взагалі, доводячи, що реформа цих органів залізобетонно прописана в інших документах – зокрема, Національній стратегії доходів. Однак ключові норми НАЗК вдалося відстояти – в тому числі, пов’язані з більшою прозорістю системи повернення ПДВ та наведенні порядку в процедурі реєстрації податкових накладних.
Тепер попереду – розгляд трьох проєктів Антикорупційної стратегії у Верховній Раді: № 15230 (НАЗК–Радіної), 15230-1 (урядового) та опозиційного 15230-2 (авторства Петра Порошенко та депутатів «ЄС»). Спочатку буде визначатися комітет з питань антикорупційної політики, який попередньо має зібратися цього тижня, а потім вже й парламентська зала. І на останньому етапі ще багато чого може змінитися.
Співрозмовники «Главкома» у депутатському корпусі припускають, що великі дискусії може викликати розділ, присвячений адвокатурі, який має на меті відновити адвокатське самоврядування. Вже понад десять років ця галузь контролюється фактично однією людиною – Лідією Ізовітовою, яка очолює Раду адвокатів України та Національну асоціацію адвокатів з часів Януковича. В новій Антикорупційній стратегії пропонується, аби за неможливості з певних об'єктивних причин (наприклад, безпекових, на які посилається Ізовітова) скликати з’їзд Ради адвокатів фізично, його можна було провести в онлайн-режимі. Це дасть можливість провести прямі вибори нового голови Ради адвокатів та його заступників.
Спроби змінити усталені роками порядки в сфері адвокатури можуть зустріти спротив серед парламентарів, значна частина яких пов’язана з адвокатською спільнотою.
І це не єдина тригерна тема, яка може спричинити жваві дискусії, – депутати можуть також намагатися істотно «виправити» податковий та митний блоки, а також розділ щодо будівництва, де підключаться впливові парламентські лобісти.
Заступник голови Національного агентства з запобігання корупції Дмитро Калмиков безпосередньо курував розробку Антикорстратегії. Він дуже обережно коментує нинішні дискусійні процеси навколо неї, помітно, що боїться наврочити. В інтерв’ю «Главкому» один з керівників НАЗК розповідає, як тривала робота над ключовим антикордокументом, навколо чого велися основні баталії з урядом та прогнозує, чим може завершитися розгляд різних редакцій Стратегії у парламенті.
Заступник голови НАЗК Дмитро Калмиков: «Наша та урядова редакції Антикорупційної стратегії відрізняються максимум на 1%»
– Проєкт попередньої Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки ми готували лише три-чотири місяці, – згадує Калмиков. – На той момент цього документу не було вже майже три роки – з тих пір, як завершився термін Стратегії 2014-2017. За цей час накопичився значний масив доволі якісної аналітики. Відповідно у нас був дуже непоганий фундамент, тому ми тоді не «вигадували велосипед», а просто зібрали всі існуючі на той момент дослідження, додатково їх вивчили, актуалізували дані, узагальнили і розробили проєкт Стратегії на 2021-2025 роки.
З усіма зацікавленими органами ми погодили його у вересні 2020 року буквально протягом 12 годин. Уряд зареєстрував проєкт ледве не наступного дня після внесення в нашій «авторській» редакції. Аналогічним чином проєкт доволі швидко пройшов перше читання в парламенті. Утім, потім проєкт Стратегії на 2021-2025 роки ще майже два роки лежав у парламенті – жодного разу навіть не виносився на розгляд у другому читанні. З одного боку, він містив багато ініціатив, які, м'яко кажучи, багатьом не дуже хотілося реалізовувати. Але водночас ці ініціативи не надто всіх напружували, бо на момент розробки та затвердження тієї стратегії було стійке переконання, що це – черговий декларативний документ «за все добре проти всього поганого» без будь-яких інструментів контролю та забезпечення належного виконання.
Натомість проєкт Стратегії 2026-2030 ми погоджували вже майже чотири місяці. Це пов’язано із тим, що за ці п'ять років відбулася суттєва зміна загальної парадигми. Коли ми готували попередню стратегію, то розробили деталізований план у вигляді державної програми, розписали її на 120 органів в рамках понад тисячі заходів. Потім розробили спеціальну систему координації, моніторингу і оцінки виконання, залучили у всі ці процеси уряд, парламент, президента, міжнародних партнерів. Завдяки цьому вдалося створити доволі дієву систему забезпечення та стимулювання до належного виконання Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми. Як результат – при схваленні вже нової Стратегії на 2026-2030 роки ніхто більше не хоче погоджувати те, що не хотів би реалізовувати в подальшому.
Саме тому наразі навколо цього документу починаються точитися такі серйозні дискусії і в політичному, і в експертному полі. Власне, низку тематичних експертних обговорень ми вже провели на попередніх етапах, а політичний контекст щодо певних сенситивних пунктів здійнявся лише зараз.
Ви ж не могли не підозрювати, що цей політичний контекст з’явиться.
Тут варто пояснити, які цілі та завдання ми ставили при розробці стратегії.
По-перше, ми враховували, що кожен наступний цикл будь-якої політики – чи вона антикорупційна, чи охорона здоров'я, чи інша – в першу чергу має базуватися на ґрунтовному аналізі попередньої Стратегії. Треба проаналізувати: які проблеми вдалося вирішити, які в процесі виникли нові проблеми тощо.
По-друге, Україна, на відміну від попереднього періоду, наразі перебуває в максимально активній фазі приведення свого законодавства до актів законодавства ЄС, забезпечення виконання рекомендацій ОЕСР (Організація економічного співробітництва та розвитку), ГРЕКО (Група держав проти корупції) тощо. Це означає, що на Україну покладається величезний додатковий пласт зобов'язань.
Ну, і по-третє, розробці Стратегії передував якісний аналіз того, що саме у неї має потрапити. Наша ключова мета – досягти суттєвого зниження рівня корупції в Україні. Досягти цього точковими змінами неможливо. Згідно з нашим аналізом, найбільше зниження рівня корупції дають галузеві реформи. Йдеться про побудову необхідних бізнес-процесів, систем стримань та противаг, запровадження IT-рішень, усунення людської складової і багатьох інших речей.
Аби проаналізувати реальний рівень корупції в Україні, візьмемо дані за останні 17-18 років. Якщо у 2008 році корупційний досвід (протягом останніх 12 місяців) мало 67,8% населення України, то у 2025 році – лише 18,2%. Тобто, реальний рівень корупції у взаємодії влади з населенням знизився майже у чотири рази. І причина цьому – якраз низка успішних галузевих реформ.
Наприклад, у сфері вищої освіти рівень корупції знизився у понад два рази завдяки автоматизації та усуненню людського фактора. Цьому сприяли запровадження ЗНО для вступу на бакалаврат і магістратуру, автоматичний розподіл держзамовлення через Єдину державну електронну базу з питань освіти, формульне фінансування закладів вищої освіти за результатами їхньої діяльності, а також передача акредитації від Міносвіти до незалежного органу.
У сфері правопорядку та протидії корупції – також майже двократне зниження рівня корупції. Цього вдалося досягти через структурні зміни – ліквідацію Державтоінспекції та створення патрульної поліції. Крім того, більшість послуг перевели до сервісних центрів МВС – насамперед, прийом водійських іспитів, видачу посвідчень про право керування, реєстрацію-перереєстрацію транспортних засобів. Складання іспитів фіксується на відео (практичної частини – в автомобілі), впроваджено захищені системи, які забезпечують анонімність під час теоретичного іспиту.
«Аби розробити надійну основу для наступної Стратегії, нам знадобилося близько півтора року глибинної роботи 26 команд»
Повернемося до нового проєкту.
Антикорупційна стратегія на 2026–2030 роки покликана одночасно забезпечити виконання двох стратегічно важливих завдань. Перше – забезпечення ефективності та постійного розвитку загальної системи запобігання і протидії корупції, а друге – мінімізація корупції у найбільш уражених корупцією та стратегічно важливих сферах.
Усі ці стратегічно важливі сфери (судоустрій і статус суддів, прокуратура, оборона, енергетика тощо) ми розклали на підсфери, вивчили ключові групи бізнес-процесів та зафіксували найбільші 15-20 проблем в кожній сфері. На екваторі дослідження, перша половина якого тривала близько п’яти-шести місяців, ми за допомогою експертів ранжували всі виявлені проблеми від найбільш до найменш важливих. Найважливіших стало лише п’ять-сім-дев’ять в кожній сфері. Потім моделювали кілька варіантів вирішення проблеми і нарешті – обирали кращий з них.
Аби розробити надійну основу для наступної Стратегії, нам знадобилося близько півтора року глибинної роботи 26 команд. І оті сотні сторінок досліджень і описів кожної проблеми в самій Стратегії для простоти викладені одним реченням. Хоча детальні дослідження у нас також збережені. Коли приймуть Стратегію, нам треба буде терміново розробляти Антикорупційну програму. А це в першу чергу – системи заходів, які необхідно вжити, яким конкретно органам, в якій взаємодії і в який часовий період.
У парламенті зареєстровано вже аж три проєкти антикорстратегії. Багато розмов ведеться насамперед навколо кількох найбільш гучних ініціатив, що стосуються конкурсів на генпрокурора, на керівні посади у Нацполіції та керівника ДБР, а також щодо посилення повноважень керівника САП. Вони були у вашому проєкті і зникли з урядового. Які ви б виділили ключові відмінності між цими документами?
Якщо порівнювати ці два законопроєкти, то текстово вони відрізняються між собою максимум на 1%. Це буквально 15-20 формулювань, з яких багатьох найбільше турбують ті, про які ви вже згадали. Щодо конкурсу на генпрокурора, то уряд не підтримав первинну ідею запровадження конкурсної процедури. За її результатами президенту надавалося б кілька найсильніших кандидатур, з яких він би він вносив на розгляд парламенту найкращого, на його думку, кандидата. До речі, поряд з цим положенням було і положення про висловлення недовіри генеральному прокурору, про яке наразі менше говорять. Зараз за Конституцією парламент, по суті, може висловити недовіру генпрокурору за будь-яких обставин. Це створює ризики безпідставного або політично вмотивованого звільнення генерального прокурора. Наша ідея полягала в тому, щоб захистити генпрокурора від такого безпідставного або політично вмотивованого звільнення, закріпивши в законі про прокуратуру чіткий та вичерпний перелік підстав для звільнення. Це необхідно, аби він мав необхідний рівень незалежності, чітко розумів межі своєї роботи і підстав, за які його можуть звільнити. Ця ініціатива також не знайшла підтримки в уряді.
Так само немає в урядовому проєкті й ініціатив щодо впровадження конкурсу з міжнародними експертами на обрання керівника Національної поліції, а також удосконалення конкурсу на директора ДБР.
Водночас лишилися конкурси на керівників центральних та територіальних органів Нацполіції…
Так, це, зокрема, означає, що в майбутньому добір на всі керівні посади в органах Національної поліції (в тому числі, й самого керівника) відбуватиметься за результатами проведення конкурсних процедур. З часом це сприятиме загальному підвищенню рівня кваліфікації та доброчесності таких осіб.
У первинній редакції була також ініціатива щодо удосконалення конкурсу на директора Державного бюро розслідувань. На цьому, до речі, наголошувала Європейська комісія – і в бенчмарках, і в дорожній карті, і в звітах щодо Пакету розширення ЄС. Наскільки мені відомо, в редакцію урядового законопроєкту ця ініціатива також не потрапила.
«Містобудівний кодекс – найскладніший нормативний акт, який потенційно може існувати в Україні»
Але ж протиріччя є не тільки щодо «хайпових» конкурсів.
По суті, в обох редакціях стратегій йдеться про те, що в сфері будівництва занадто багато документів – законів і підзаконних актів, які часто між собою належно не узгоджені. Це призводить до зайвих складнощів, зловживань, корупції та багатьох інших речей. У цій історії є два потенційні шляхи. Деякі колеги (і уряд, я так розумію, є прихильником цієї ідеї) вважають, що треба і надалі удосконалювати різні сегменти законодавства, не зводячи все в один акт. А є прихильники іншої ідеї: в парламентському комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, є робоча група зі створення Містобудівного кодексу, яку очолює пані Ганна Бондар. Суть ніби та сама, але їхня пропозиція полягає в тому, щоб розробити єдиний кодифікований акт, який має звести до мінімуму колізійні норми, які конфліктують між собою.
В основному законопроєкті (проєкті Стратегії, розробленому НАЗК, – «Главком») йдеться про удосконалення законодавства шляхом розробки єдиного кодифікованого акту – тобто, по суті, Містобудівного кодексу. Припускаю, що Анастасія Радіна планувала покласти реалізацію цієї ініціативи на відповідну Робочу групу, утворену при профільному парламентському комітеті.
В урядовому ж проєкті ця ініціатива залишається дуже близькою за змістом, але без чіткої артикуляції розробки саме кодексу. Така позиція може бути пов'язана з тим, що уряд розуміє: стратегія реалізується не сама собою, а через Державну антикорупційну програму. А програма пишеться на 98% для міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Колеги з уряду роблять цілком логічне припущення: коли дійде до розробки програми, відповідальним за створення Містобудівного кодексу стане Мінрозвитку. А тепер уявіть собі рівень складності, адже ми говоримо про, мабуть, найскладніший і найоб’ємніший нормативний акт, який тільки потенційно може існувати в Україні. І, мабуть, Мінрозвитку вже бачить, як на нього впаде розробка цього «монстра», бо це неймовірний обсяг роботи і при підготовці кодексу буде дуже важко збалансувати інтереси всіх стейкхолдерів. Удосконалювати законодавство точково може здаватися менш трудомістким варіантом.
Але наразі дуже важливо підкреслити той факт, що всі три проєкти Стратегії, які зареєстровані в парламенті, на 98-99% змістовно збігаються між собою. І це дуже добре, адже це утворює єдине змістовне ядро всіх цих ініціатив, а значить і створює реальні перспективи збереження практично всього того, що напрацювалось протягом останніх двох років. І я хочу, щоб всі ці положення в ухваленій парламентом Стратегії були збережені.
Логіка Тараса Качки, який взяв на себе особисту відповідальність за виключення норм про конкурси з урядового варіанту, ніби полягала в тому, що ці норми вже є в «плані Качки-Кос» і цього достатньо. Мовляв, навіщо дублювання, яке може хіба що загальмувати проходження стратегії в парламенті? Ви сприймаєте таку логіку?
Ця логіка має місце бути. Тарас Андрійович добре розуміє, що для ухвалення Стратегії як закону за неї має проголосувати щонайменше 226 депутатів. З пунктами про призначення генпрокурора за конкурсом чи правом керівника САП самостійно вносити кримінальне провадження щодо народних депутатів набрати таку кількість голосів буде значно складніше.
Утім, на мою думку, у визначальних для країни питаннях застосування лише прагматичного підходу не завжди є найкращою опцією. У кінцевому рахунку всі ми хочемо одного й того ж – щоб ухвалена парламентом нова Антикорупційна стратегія була максимально амбітною та ефективною, але водночас і реалістичною. Ключове слово – саме «ухвалена», а не та, що розміщена на сайті Верховної Ради у рубриці «Законопроєкти».
«Є два основних варіанти розвитку подій»
Попереду – розгляд у Раді трьох проєктів стратегій. Ще невідомо, яке рішення прийме профільний комітет, потім – слово за парламентською залою. Який варіант розвитку подій ви вважаєте найбільш імовірним?
На мою думку, є два основних варіанти розвитку подій. Перший і, як на мене, найбільш мудрий полягає у опрацюванні комітетом з питань антикорупційної політики всіх трьох законопроєктів, вивченні ключових розбіжностей, обговоренні та напрацюванні самим комітетом рішення щодо кожного спірного питання. І за результатами обговорення – виходу на якісь компромісні моделі цих норм. Відповідно тоді на розгляд парламенту буде винесено новий комітетський законопроєкт №15230-д. Це був би ідеальний варіант, адже тоді вдалося б і зберегти більшість «спірних» положень Стратегії, і вийти на певний компроміс, і мати найбільші шанси на підтримку в залі.
Якщо такого компромісу досягти не вдасться, то комітет, скоріш за все, обере другий варіант – рекомендуватиме парламенту самостійно визначатися із тим, який з цих трьох законопроектів буде взято за основу, а які два інших буде відхилено. Позитивом такого підходу є те, що тоді кожен з нас зможе відкрити результати голосування і побачити, хто з депутатів за який проєкт проголосував. Мінус такого розвитку подій – є реальний ризик того, що за основу буде ухвалено не найамбітнішу редакцію проєкту Стратегії.
Чи ви очікуєте, що ініціативи щодо конкурсів на генпрокурора, голів Нацполіції та ДБР, які відкинув уряд, ще потраплять до законопроєкту, який буде рекомендований для схвалення у першому читанні?
Так, я щиро вірю, що комітет з питань антикорупційної політики буде достатньо професійним і мудрим, аби вийти на таку редакцію, в якій буде збережено відповідні ініціативи, а також досягнуто максимально можливого компромісу.
Павло Вуєць, «Главком»
Коментарі — 0