Кто владеет столицей — тот владеет страной

Рекогносцировка, т.е. выяснение стартовых позиций, состоялась на прошлой неделе во время круглого стола в комитете Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства и местного самоуправления. Основные темы дискуссии — когда проводить выборы, как организовать систему власти в столице и обеспечить ее финансовую автономию. Законопроектов относительно этого накопилось немало, и почти все — от оппозиционных депутатов. Большинство выжидает. И своей позиции не высказывает. Хотя это не совсем так.

Устами главы комитета регионала Жвании был брошен пробный камень — может, проведем выборы в 2015 г., сколько там уже осталось, да и денег нет. На что получил жесткий ответ практически от всех выступающих — срок полномочий любого представительского органа может быть сокращен, но никак не продлен. Это основы демократического устройства. Малейшие намеки на продолжение деятельности этих органов являются прямым признаком попыток узурпации власти. В результате после июня 2013 г. любые решения Киевсовета, мэра или даже распоряжение главы КГГА являются нелегитимными и признаются в судебном порядке ничтожными. Если не нашим судом, то Европейским по правам человека. Есть ли у кого-либо сомнения в том, что найдутся желающие в очередной раз выставить там Украину в невыгодном свете? А подвел черту под этим вопросом представитель Минфина: средства в бюджете зарезервированы и будут выделены, как только объявят дату выборов.

А выбор этой даты — вопрос непростой. Если это май — выборы внеочередные, если июнь — очередные. И от этого зависит срок каденции Киевсовета. Или до осени 2015 г., или все пять лет. Хотя, по словам Магеры, выйти из юридической коллизии чисто не удастся: и парламент предусмотрительно не выписал переходных положений при внесении изменений в Конституцию в части очередных выборов, и Конституционный суд не дал однозначного разъяснения. Поэтому определит все, скорее всего, политика.

Как и в случае с организацией власти в городе. Власть сознательно направляет обсуждение темы в русло личностей — кто будет баллотироваться, какие политические расклады, каковы у кого шансы. И это в то время, когда не определены полномочия органов, которые будут обновляться. Прежде всего это касается статуса Киевского городского головы. Полномочий у него после отстранения Черновецкого от реальных рычагов управления осталось как у английской королевы — реальная исполнительная власть принадлежит главе КГГА, и даже секретарь Киевсовета чувствует себя уверенней — с довольно четко прописанными функциями. Как-то мало для мэра столицы, избранного всенародно. Искусственность ситуации понимают и власть, и оппозиция.

Целый букет законопроектов был зарегистрирован от депутатов фракции УДАРа и от «Батьківщини». (№№1032, 1032-1, 2, 3). Главный лейтмотив — верните полномочия Омельченко—Черновецкого. То есть человека, избранного киевлянами, президент назначает главой КГГА, который, кроме государственных функций, исполняет также полномочия исполнительного органа Киевсовета. Но этот костюм, пошитый под Сан Саныча, оказался довольно куцым для Леонида Михайловича. И несколько не сбалансированным. Утром Киевский мэр принимает решение о выделении земли, а после обеда надевает фуражку представителя центральной власти и начинает проверять законность утренних решений городского головы. В медицине такой признак раздвоения личности имеет четкое название — шизофрения.

Но все мы вышли из совка с нетерпимостью сосуществования параллельных властей — государства и самоуправления. И это родовое пятно времен однопартийности дает о себе знать даже новоиспеченным демократам. А для успокоения червя сомнения у последних находится отговорка — это, дескать, конституционная норма. Хотя в действительности решение Конституционного суда от 25 декабря 2003 г. касалось конкретного случая с А.Омельченко — может ли он возглавлять КГГА при достижении предельного возраста пребывания на государственной службе, и можно ли на эту должность назначить другого человека, а не Киевского мэра. И судьи Конституционного суда указывали, что основным документом, который берется во внимание при решении этих вопросов, является специальный закон об особенностях организации исполнительной власти и самоуправления в Киеве, на который ссылается Конституция. То есть любая форма организации власти в Киеве, выписанная в законе, будет конституционной.

Соответствующий проект организации сбалансированной системы исполнительной власти и самоуправления появился в 2009 г. после фиаско с досрочными перевыборами мэра. Тогда политическая элита наконец поняла, что полного доминирования в столице централизованной системы а-ля ЦК КПСС не выйдет — необходимо вводить европейскую систему, когда должности Киевского городского головы и руководителя государственной администрации являются несовместимыми. Первый возглавляет исполнительный орган Киевсовета, второй координирует деятельность территориальных органов исполнительной власти и осуществляет контроль за законностью решений Киевсовета и актов ее исполнительного органа. То есть функции префекта во Франции или воеводы в Польше. Причем позиция префекта активная — он обязан отслеживать все акты на предмет соответствия законам и Конституции, и у него есть только месяц для реагирования: приостановки действия этих актов с одновременным обращением в суд, который должен установить, кто лучше знает законы. А не так, как сегодня действует прокуратура, которая после четырех лет принятия сомнительных решений о выделении Киевских земель вдруг прозрела и заявила о незаконности сделок.

Скептики сразу заметят, что суды у нас не такие, как во Франции или Польше, и решения их заведомо мотивированы, но это уже перевод проблемы взаимодействия органов власти из подковерного в открытое — публичное русло. Общественность также хочет знать мотивацию действий должностных лиц и судей. Со временем мутная коррупционная вода очистится — достаточно лишь сделать сток.

Но вернемся к законопроекту. Принятый в первом чтении, он был успешно отклонен после переконфигурации парламента летом 2010 г. — новой власти стали не нужны четкие конструкции сдерживаний и противовесов. Победитель получает все, сразу и бесконтрольно. Правда, под эпилог каденции Верховной Рады Украины шестого созыва автор этих строк вместе с коллегами возобновил идеи законопроекта, разбив его для удобства на три составляющие в надежде, что рукописи не горят, и что хотя бы один из трех все же пройдет горнило парламента. Первый законопроект, как уже указывалось, касался размежевания полномочий мэра и главы КГГА. Второй — размежевания полномочий Киевсовета и районных в городе советов. Третий — решения вопросов административно-территориального устройства Киева. Но до внесения этих вопросов в повестку дня дело тогда не дошло: большинство спешило осуществить свои лоббистские планы — где уж тут до интеллектуальных упражнений.

В Верховной Раде Украины седьмого созыва указанные проекты были перерегистрированы. Правда, не сразу. Первой признание получила идея восстановления райсоветов в столице (№1084). Еще остались воспоминания об избирательных гонках и многочисленных требованиях киевлян сделать власть более близкой к жителям. И хотя звучат другие мнения — о нецелесообразности увеличения депутатского корпуса, целостности территориальной общины Киева и дополнительных расходах из бюджета на содержание «дармоедов», но преимущественно их высказывают чиновники из КГГА, в искренности которых есть определенные сомнения. Ведь мечта каждого бюрократа — вообще отсутствие депутатов как таковых, поскольку путаются между ногами, мешают решать «конкретные» дела. Да и Киевсовет лишний, и парламент, по большому счету, — сплошная говорильня.

Но в действительности райсовет надо рассматривать как институт, призванный не только освящать решения, подготовленные исполнительными органами, но и исполнять ряд других функций. Прежде всего, говоря техническим языком, — обеспечивать петлю негативной обратной связи, т.е. оперативно реагировать на проблемы на закрепленной территории и давить на исполнительные органы для их решения, чтобы, как говорят в таких случаях, снижать социальное напряжение. И уровень создания первичного, ближайшего к людям, представительского органа власти обусловлен пониманием того, что депутат должен жить в ареале своих избирателей, ходить по тем же улицам, спотыкаться из-за ям в асфальте и слушать проклятия соседей. Такова его судьба и миссия. И поэтому территория, которая может быть им охвачена, — это несколько дворов, окружающих многоэтажные застройки, — квартал, микрорайон, в целом, не более 6 тыс. жителей. А совет, чтобы быть трудоспособным, исходя из определенных законодательством полномочий, должен насчитывать не более 50 человек. То есть на территории, где проживают свыше 300 тыс. человек, должен быть свой представительский орган.

Но относительно столицы существуют еще несколько аргументов для формирования районных советов. Это большая заполитизированность Киевсовета, притягивающая как магнит «чистых» политиков, которым не по чину «копаться в канализации». И потребность в диверсификации рисков принятия решений для устранения проблем благоустройства территории. Ведь наличие нескольких райсоветов с одинаковыми полномочиями уменьшает риски принятия неэффективных решений и порождает между ними конкуренцию за введение наиболее адекватных. Кроме того, райсоветы — хорошая кузница для начинающих политиков, где они проходят подготовку, и где осуществляется их селекция. И, наконец, исходя из тезиса, что все революции происходят в столицах, центральная власть сама должна быть заинтересована в обеспечении жизнедеятельности коммунальных структур в период «смуты». Поэтому большинство функций предоставления коммунальных услуг целесообразно сконцентрировать именно на районном уровне.

Другие законопроекты появились в преддверие упоминавшегося круглого стола. Проект о порядке установления границ Киева (№2278) решает проблему, заострившуюся из-за трения между Киевом и поселком Коцюбинским. В соответствии с ним решение о границах должна принимать Верховная Рада по представлению Кабмина не после согласования Киевсовета и Киевского областного совета, а после проведения с ними консультаций. Проблемы должны решаться, а не заговариваться.

А вот законопроект за №2278, регулирующий ключевой вопрос организации власти в Киеве, похоже, будет мучительным при его обсуждении в оппозиции. Ведь победа так близка и так желанна. А может, это fata morgana (мираж. — ZN.UA)? Но почему же власть не предоставляет подготовленного в ее недрах решения о полной ликвидации должности Киевского мэра, который избирается всеми киевлянами? По примеру Севастополя, который, правда, имея потенциал стать главными морскими воротами страны, после известных решений нынешней власти обречен оставаться заповедником развитого социализма и местом почетной ссылки престарелых политиков.

Может, власть боится осуждения европейского сообщества? Смешно. Решение по делу Луценко в апелляционном суде показало, что ЕС ей не указ. Власть не спешит. Ведь новоиспеченный мэр, если это выбитый из парламента политик-тяжелоатлет, обязательно придет на Банковую за властными полномочиями. И поклянется в преданности. А если на выборах он еще и заручится поддержкой оппозиции — лучшего подарка к 2015 г. трудно придумать. А законопроекты о совмещении должностей мэра и главы КГГА есть. И все от оппозиции. Несчастные, вы получите то, чего хотели!

Но даже если после назначения главой КГГА избранный мэр проявит самостоятельность, и здесь на него найдется управа — увольнение с волчьим билетом за невыполнение поручений президента. И Конституционный суд объяснит, что уволенное с должности главы КГГА лицо также не может быть и городским головой, так как закон предусматривает совмещение должностей. То есть — перевыборы, которые не состоятся до 2015 г., поскольку их не назначит Верховная Рада Украины. По сценарию Черновецкого. Обязанности мэра будет выполнять секретарь Киевсовета, а КГГА — заместитель. И все по закону.

Какой маневр в этих условиях у оппозиции? Бесспорно, нельзя допустить победы провластного кандидата. Конечно, надо выдвигать единого кандидата от оппозиции. Параллельно инициировать в парламенте серьезную работу для принятия адекватного европейского закона и передачи исполнительной власти в столице мэру. В случае же провала этой стратегии — отказаться от идеи объединения должностей мэра и главы КГГА. Более того, если власть все же изменит закон, ни в коем случае не соглашаться на ее предложение занять должность главы КГГА. То есть в нашем случае мэр-победитель от оппозиции — это не «хозяйственник», а «политик», фигура которого приемлема для всех лидеров оппозиции, и его главная миссия — показать непригодность нынешней модели управления столицей и заставить власть изменить ее на европейскую. Или как минимум скомпрометировать президента в лице его ставленника во главе КГГА.

Миссия невыполнима? Кто знает. В конце концов, президент должен быть сам заинтересован в том, чтобы показать осенью Евросоюзу пусть небольшой, но прогресс в продвижении к цивилизованным формам организации власти. Пусть это станет приятным для всех сюрпризом.