Як урятувати країну від «корони»: про унікальний досвід Японії в боротьбі з пандемією

Щорічно американське видання U.S.News and World Report публікує рейтинг найкращих країн світу. Цього року друге місце після Канади посіла Японія. Вона обігнала решту розвинених держав Південно-Східної Азії (наступні Сінгапур і Південна Корея – 14 та 15 місця, відповідно). Японія, крім того, є регіональним лідером за показниками Covid Recovery Index, що його складає інформаційне агентство NIKKEI Asia. Країна Східного Сонця посідає шосте місце у глобальному індексі, тоді як Китай – восьме, а розвинений і майже повністю вакцинований Сінгапур – тридцяте. Японія стала однією з перших країн, де розпочалася пандемія коронавірусної інфекції поза межами КНР, і однією з тих, кому вдалося майже повністю впоратись із її поширенням.

Упродовж останнього місяця у країні з населенням 126 мільйонів осіб, 35% якого – люди віком за 65 років, фіксується менше 250 випадків захворювань на Cоvid-19 на добу, лише поодинокі смертельні випадки, а загальна кількість тяжкохворих перебуває на рівні близько 100 осіб. У Токіо, найбільшому мегаполісі світу, на день реєструється не більше 50 випадків (зазвичай – до 30), з них – менше десяти тяжких. Рівень вакцинації населення становить 74%. За оцінками фахівців, вакцинація дозволила посилити імунний захист найбільш уразливих верств населення – людей похилого віку, медиків, військових, проте поширення вірусу було зупинене цілим комплексом заходів, яких у країні вживали і вживають, попри незначні показники захворюваності.

До таких заходів можна зарахувати: закриття кордонів із тимчасовою забороною на в’їзд іноземців; впровадження надзвичайного стану в префектурах, які були найбільш уражені коронавірусною інфекцією, із запровадженням обмежень на проведення масових зібрань, роботу ресторанів та центрів розваг; проведення цілеспрямованої інформаційної кампанії щодо протидії інфекції. Слід підкреслити, що Японія продемонструвала певною мірою унікальний спосіб подолання коронавірусної інфекції, порівняно з іншими країнами. Так, уряд країни утримався від впровадження жорсткого локдауну з обмеженням пересування та користування транспортом, примусовим закриттям публічних закладів тощо, як це робили в інших країнах світу. Натомість було впроваджено низку надзвичайних станів, під час яких уряд у рекомендаційній формі звертався до населення з проханням обмежити не конче потрібні подорожі (насамперед між найбільш ураженими префектурами), припинити або скоротити час роботи певних магазинів і закладів харчування. Фінансово заохочувалися добровільне припинення роботи закладів, у яких продаються алкогольні напої, та дистанційна форма роботи на підприємствах усіх форм власності.

Крім того, на початку пандемії японські фахівці доволі швидко виявили важливі особливості, котрі сприяють поширенню інфекції. Статистичні дані показали, що третина осіб інфікувалась у схожих за характеристиками місцях великого скупчення людей – концертних залах, дискотеках, барах, клубах тощо. З урахуванням цього було виокремлено рід занять, який сприяє поширенню інфекції, а саме – діяльність людини, що спричиняє інтенсивне дихання: спів у караоке-барах, на вечірках, релігійних церемоніях, гучні розмови в барах у стані алкогольного сп’яніння, відвідання фітнес-клубів. На основі цих даних уряд Японії запровадив інформаційну кампанію, спрямовану на пропаганду нового стилю життя – з принципом уникнення закритих приміщень, скупчення людей та близьких контактів. Було проведено ретельні дослідження на найпотужнішому у світі комп’ютері щодо можливості інфікування під час застілля, з застосуванням масок, у неналежно вентильованих приміщеннях. Результати досліджень лягли в основу рекомендацій – маски, безумовно, носити; місця за столами розділити пластиковими перегородками, які що кілька годин дезінфікувати; замкнені приміщення мають інтенсивно провітрюватись, як і транспорт.

Водночас після стабілізації ситуації було визначено, що особливість державного устрою Японії, яка передбачає ухвалення самостійних рішень у сфері охорони здоров’я префектурними та муніципальними органами влади в умовах їх залежності від централізованого фінансування, а також певна специфіка роботи органів державного управління, системи охорони здоров’я на ділянці подолання пандемії створюють деякі труднощі. Неясність щодо конкретних ролей та обов’язків центральних, префектурних і місцевих органів влади під час планування й реалізації загальнонаціональних завдань спонукала експертів виробити рекомендації, котрі б дозволили ще краще підготувати країну до таких випробувань. Було виокремлено низку ключових напрямів, які в терміновому порядку рекомендовано посилити для унеможливлення катаклізмів національного масштабу у сфері охорони здоров’я.

Одним із головних кроків визначено нагальну потребу привести чинне законодавства Японії до реалій сьогодення, особливо в контексті розширення повноважень прем’єр-міністра Японії. На початку пандемії національне законодавство не дозволяло главі уряду впроваджувати надзвичайний стан, заохочувати населення і підприємства до подолання поширення інфекції дозволами на відповідні грошові виплати та інші заходи. Неконтрольоване поширення інфекції примусило уряд Японії у 2020 році внести зміни до чинних законів про боротьбу з інфекційними захворюваннями, які дали право прем’єр-міністру впроваджувати надзвичайний стан, а на початку нинішнього року внесено зміни, які дозволяють притягувати порушників протиковідних заходів навіть до кримінальної відповідальності (про жоден такий випадок невідомо). На думку експертів, у разі кризових явищ національного характеру в Японії прем’єр-міністр країни повинен мати юридичні повноваження, що супроводжуються постійними консультаціями із законодавцями та губернаторами префектур, а також рекомендаціями постійної комісії з кризових явищ у сфері охорони здоров’я: на оголошення надзвичайного стану у сфері охорони здоров’я або по всій країні, або спеціально для постраждалих регіонів чи префектур; вимагати від визначених комерційних підприємств обмежити робочі години або закритися на певні періоди з відповідною компенсацією; обмежити рух залізничного та авіатранспорту, іншого громадського транспорту задля контролю над переміщенням населення; закрити або встановити обмеження для шкіл, масштабних заходів і парків розваг; вимагати від приватних і державних лікарень підтримувати відповідну державну політику в боротьбі з пандемією з наданням їм необхідної компенсації.

Інший напрям, який потребував негайного втручання, – усунення або спрощення бюрократизації. Досвід реалізації заходів у боротьбі з коронавірусною інфекцією показав необхідність реформування державного апарату у сфері охорони здоров’я в напрямі оптимізації та прискорення реагування на виклики. Зокрема пропонується реформувати Міністерство охорони здоров’я, у складі якого утворити, з належним фінансуванням, Центр контролю над захворюваннями, аналогічний тому, який є у США (Center for Disease Control and Prevention). Саме цей Центр має слугувати для всіх державних установ координатором дій із подолання кризових явищ у сфері охорони здоров’я національного масштабу. Він також може бути утворений на базі Національного інституту інфекційних захворювань Японії і в умовах кризи підпорядковуватися безпосередньо прем’єр-міністру.

Слід зазначити, що, незважаючи на високий рівень науково-технічного розвитку Японії, рівень цифровізації надання послуг у державі, зокрема й у сфері охорони здоров’я, залишається недостатнім. Тож тоді як під час подолання пандемії цифрові технології мали допомагати приймати рішення, їх відсутність уповільнювала дії влади. Так, на певному етапі у травні 2020 року уряд зіштовхнувся з неможливістю оперативно розподілити між громадянами країни разову грошову допомогу в рамках боротьби з Cоvid-19 на суму 100 тис. єн на людину (близько 1 тис. дол. США) через відсутність єдиної цифрової системи, яка б дозволила це зробити by one click. Натомість влада примусила населення заповнювати багато паперів і заявок, що розтягнуло отримання коштів на місяці. Значна частина коштів на ці потреби лишилася невитраченою. Запровадження в країні цифрового ID особи – так званого My number, який був би прив’язаний до системи нарахування соціальних чи будь-яких інших виплат, розпочалось у 2016 році й рухається повільно, оскільки має добровільний характер. На вересень ц.р. власниками My number стали понад 50 мільйонів осіб, або 40% тієї частини населення, яка має право його отримати. Для прикладу, Республіка Корея здійснила аналогічний розподіл коштів серед населення своєї країни у п’ять разів швидше завдяки єдиній національній системі реєстраційних номерів резидентів, поєднаній із податковими та національними програмами страхування. Зазначена система дала змогу урядові Республіки Корея швидко перерахувати кошти кінцевому споживачу, використовуючи кредитні компанії та організації.

Крім того, ефективній боротьбі з пандемією став на заваді уповільнений обмін життєво важливою інформацією між муніципалітетами, префектурами та органами охорони здоров’я: для взаємного інформування використовувалися факсимільні апарати. Лише у червні 2021 року уряд офіційно звернувся до органів державної влади з проханням поступово припинити використовувати факси й віддавати перевагу електронному листуванню. До того ж під час пандемії не було єдиної централізованої системи звітності та обміну інформацією між центральними й регіональними органами, що не давало змоги повністю володіти інформацією про стан поширення інфекції, проведення вакцинації тощо.

З урахуванням вище викладеного, експерти пропонують японському уряду в якомога стислі терміни здійснити «оцифрування системи охорони здоров’я», передбачити розробку і впровадження стандартної системи звітності та даних, яка б поєднувала органи державної влади з 47 префектурами та 1741 органом місцевого самоврядування. Для цього передбачити відповідне технічне, програмне забезпечення, навчання персоналу тощо. Важливо також заохочувати громадян до отримання My number з метою охоплення щонайменше 70% цільового населення, що є запорукою створення ефективної системи цифровізації. Картки My number будуть прив’язані до нових посвідчень водія та інших карток, якими населення щоденно користується. У цьому контексті, позитивним прикладом є рішення японського уряду в жовтні ц.р. поєднати My number з карткою страхування фізичної особи. Аналогічний принцип має застосовуватись і до прискореної системи виплат корпоративному сектору, якому уряд Японії платить субсидії за закриття ресторанів на час пандемії (за нинішніх умов переказ коштів може тривати до трьох місяців).

Незважаючи на досить високий рівень вакцинації та повне забезпечення власних потреб вакцинами, питання безперебійного забезпечення необхідними препаратами залишається одним із найактуальніших. Як відомо, в Японії, як і в більшості інших країн світу, поки що немає власної вакцини проти Cоvid-19 (наразі розробляють японські фармацевтичні компанії KM Biologics, Daiichi Sankyo, Shionogi), а щеплення громадян здійснюється вакцинами Pfizer та Moderna. У цьому контексті, уряду Японії рекомендовано розглянути можливість створення державно-приватного консорціуму з розробки та виробництва вакцин, до складу якого входили б приватні фармацевтичні компанії, здатні у стислі терміни розробляти й виготовляти різні вакцини, у тому числі і протидії CОVID-19. Наразі уряд Японії розглядає можливість створення відповідного фінансового фонду на суму 500 млрд єн (близько 5 млрд дол. США) для підтримки фірм, які розробляють вакцини від інфекційних захворювань та нові ліки. Зазначені кошти планується внести у бюджет на 2022 фінансовий рік.

Ключовим напрямом, який теж потребує негайного вирішення, є забезпечення системи охорони здоров’я необхідною кількістю лікарняних ліжок, або так званого «фонду ліжок», який би дозволяв на час пандемії швидко надавати допомогу тяжкохворим. Наразі в Японії 80% загальної кількості медичних закладів перебувають у приватній власності (близько 2/3 від 4255 установ, у яких можуть надавати невідкладну допомогу), решта – державні установи охорони здоров’я. В Європі цифри протилежного характеру: близько 70–80% медичних установ перебувають у державній власності. При цьому Японія значно вирізняється з-поміж країн-членів «Групи семи» за кількістю ліжок на одну тисячу осіб: у Японії – 12,8 ліжка, у Великій Британії – 2,4 ліжка, Канаді – 2,5, у США – 2,8 та 7,9 – в Німеччині.

Як засвідчила практика, за нормальних умов така кількість приватних медичних закладів повністю забезпечує надання поточних послуг населенню. Однак пандемія показала, що залежність загальнонаціональної системи охорони здоров’я від переважно невеликих приватних закладів, яким бракує спеціального обладнання, персоналові – навичок, спеціалістів тощо, в умовах кризи національного масштабу не дає змоги швидко розгортати додаткові ліжка. У цьому контексті, рекомендовано провести збалансування державних і приватних потреб у сфері охорони здоров’я. З цією метою уряд має розглянути можливість заохочення шляхом субсидіювання злиття малих лікарень та закладів надання медичних послуг у більш масштабні або приєднання їх до великих лікарень, котрі можуть дозволити собі придбання відповідного дорогого медичного діагностичного та лікувального обладнання, необхідного для відділень реанімації, з відповідним навчанням персоналу. Водночас прем’єр-міністр Японії повинен мати відповідні юридичні повноваження, затверджені на законодавчому рівні, які б дозволяли йому доручати приватним лікарням негайно і безвідмовно реагувати на національні потреби охорони здоров’я під час катаклізмів національного масштабу.

Цілком очевидно, що для повноцінного функціонування медичної системи в умовах кризи потрібна достатня кількість медичного персоналу. Незважаючи на порівняно велику кількість медичних закладів у Японії, кількість медичного персоналу залишається однією з найменших серед країн-членів «Групи семи». Так, кількість лікарів на одну тисячу осіб у Японії становить 2,4, тоді як у США – 2,6, Великій Британії – 2,8, у Німеччині – 4,3. Насамперед це пов’язано з високою вартістю навчання в медичних школах Японії, як у приватних, так і в державних. У зв’язку з цим уряду Японії рекомендовано розглянути можливість запровадження безкоштовної медичної освіти за рахунок державного бюджету, а також шляхом збільшення кількості доступних місць у державних та приватних медичних школах особам, котрі виявили бажання опанувати професію лікаря чи медичної сестри. Обов’язковим вважається перегляд законодавства у сфері працевлаштування, що дозволило б гнучкіше підходити до графіка роботи медичних сестер: їх особливо не вистачало в часи проходження піків коронавірусних «хвиль».

Уряд майже миттєво зреагував на вироблені рекомендації. Вже найближчим часом планується вжити заходів для збільшення на 30% кількості ліжок для хворих на ковід, які потребують госпіталізації, і на 20% – для пацієнтів із серйозними симптомами. Уважно вивчається питання вакцинації дітей та бустерних щеплень. Очікується, що наукові рекомендації щодо цього буде сформульовано в січні 2022 року. Водночас до кінця року має бути схвалено використання ліків «Молнупіравір» виробництва Merck&Co для лікування коронавірусної хвороби. Крім того, уряд має намір значно розширити й заохочувати безкоштовне тестування громадян – навіть тих, які не мають симптомів. Усе це супроводжується запровадженням нової системи оцінки ситуації з пандемією – від рівня «нуль» до «четвертий». Вона дуже проста: два критерії визначають проблему – можливість надання звичайних медичних послуг навіть за наявності інфекцій коронавірусу та кількість інфікованих у великих містах і префектурах; і три напрями, на яких треба робити конкретні кроки, – посилення системи охорони здоров’я, продовження вакцинації та впровадження базових заходів із нерозповсюдження інфекції. Якщо раніше основним критерієм була кількість нових інфекцій на 100 тисяч, то тепер – рівень заповнюваності ліжок у медичних закладах. Тим самим підкреслюється важливість забезпечення доступу до звичайних медичних сервісів навіть в умовах пандемії.

Найближчим часом очікується схвалення пакета фінансових стимулів у зв’язку з пандемією на суму 350 млрд дол. Значна частина – це виплата на кожну дитину до 18 років приблизно по 900 дол., створення спеціального фонду підтримки університетів, передбачаються виплати малому та середньому бізнесу, який зазнав збитків внаслідок пандемії, – по 23 тис. дол. кожній компанії. Також буде перераховано субсидії місцевій владі для компенсації втрат ресторанам, котрі врахували рекомендації уряду й залишалися закритими або обмежували години роботи. Це вже другий пакет допомоги, перший було схвалено й реалізовано у квітні 2020 року, на самому початку цієї сумної історії.