Новий закон про столицю: документ не просто сирий, він взагалі відірваний від реалій

Мені складно визначити, що саме надихало творчу групу депутатів під егідою Оксани Сироїд, але, здається, що, працюючи над законопроектом «Про столицю України – місто Київ» (№8420), група тримала в уяві образ Великого Лондона. Судіть самі: Великий Лондон розділено на 33 дистрикти, кожен з яких наділений функцією самоуправління. Керує містом мер та Лондонська асамблея, сформована за мажоритарно-партійним принципом: 14 її представників обираються по одному від 14 виборчих округів Лондону, а ще 11 – від партій, котрі засвідчили найбільший рейтинг (не нижчий 5%) під час загальноміського голосування. Разом виходить 25 членів Асамблеї. Що ж стосується дистриктів, то в кожному з них наявне автономне керівництво.

У проекті від українських законодавців йдеться про те, що «гранична кількість депутатів Київської міської ради визначається з розрахунку один мандат на сто п’ятдесят тисяч осіб, які на момент початку виборчого процесу проживають у Києві» (розділ ІІ, стаття 8). В разі ухвалення проекту від Сироїд нинішня кількість депутатів Київради (120 осіб) суттєво скоротиться. Бо якщо виходити з того, що станом на 1 березня 2018 року в столиці України проживало майже 3 мільйона мешканців (дані Головного управління статистики), то виходить, що у Київраді має залишитися не більше 20 депутатів. Ось вам і прообраз Лондонської асамблеї.

Тепер що стосується районів Києва. Ними керуватимуть районні ради, чиє повернення постійно та, я б сказав, настирливо лобіюють навіть ті персонажі (на кшталт мера Кличка), котрі ще кілька років голосували за скасування райрад. Природно, що кількість райрад відповідатиме кількості районів. У ЗМІ доводилося читати, що автори законопроекту пропонують довести число останніх до 30, однак насправді у документі подібна цифра не фігурує. Стаття 29 законопроекту говорить про те, що «гранична кількість депутатів районної ради визначається з розрахунку один мандат на десять тисяч осіб, які на момент початку виборчого процесу проживають у відповідному районі Києва». Таким чином, разом депутатів районних рад має бути не більше 300, а щодо того, скільки з них припадатиме на один район, то це залежатиме від населення конкретних районів, котрих нині у Києві – десять.

Однак справа не в кількості районів чи депутатів. Виступаючи критиком інституту районних рад, я завжди акцентував на двох моментах. Перший: відсутність у районних рад власного бюджету, а, отже, й неможливість його розподілення та здійснення функцій управління, адже жодна влада ще не обходилася без грошей. Другий момент: районні ради у містах не є елементами місцевого самоврядування згідно із Конституцією України, а отже, їхня діяльність є нелегітимною. Враження таке, що мої опоненти мене почули, й вперше у законопроекті розписано, як функціонуватимуть та наповнюватимуться бюджети районних рад. При цьому, однак, новела, пов’язана із приведенням поняття «районні ради» у відповідність до Конституції, залишена поза увагою.

Таким чином, районні ради в будь-якому разі будуть неконституційними, але наразі хотілося б повернутися до бюджету. Отже, бюджети районних рад наповнюватимуться з міського бюджету (стаття 42), і це, так би мовити, «по замовчанню». Крім «звичайних» бюджетів, законопроектом передбачені також «бюджети розвитку» (стаття 43), вони не гарантовані містом, але можуть бути виграними райрадами «за результатами конкурсу поданих ними проектних пропозицій».

При цьому сам бюджет Києва складається з трьох частин: 1) міського бюджету, 2) бюджетів районних рад та 3) регіонального бюджету (стаття 39). Під останнім маються на увазі видатки на розвиток Києва як регіону. Пункт 4 статті 40 говорить про те, що «порядок складання, розгляду, затвердження, виконання та звітності міського бюджету визначається Бюджетним кодексом України з особливостями, встановленими цим Законом». Однак поки що Бюджетний кодекс не враховує жодних особливостей цього закону, бо й закону як такого наразі нема, а це означає, що Бюджетний кодекс у відповідній частині доведеться переписувати також.

Іншими словами, навіть в разі ухвалення Радою законопроекту №8420, він не запрацює, доки не будуть переглянуті фінансові відносини між центром та об’єктами самоврядування, і доки ці новації не знайдуть відображення у законодавчих актах. До речі, хотілось би додати, що Київ перераховує до державного бюджету 60% податку на доходи фізичних осіб, а відтак отримує частину власних же коштів у вигляді субвенцій, що також є неправильним та нераціональним. Однак фінансові неузгодженості є не єдиною причиною того, чому після ухвалення нової редакції закону «Про столицю» з Києва все ж не вийде другий «Великий Лондон».

Бо справа не лише в бюджеті, справа також у бюрократії, котрої суттєво побільшає. Які керівні структури пропонує законопроект №8420? Стаття 7 окреслює наступні позиції: «1) Київська міська рада та її виконавчий орган – Адміністрація міста Києва; 2) районні ради та їхні виконавчі органи». При цьому в пункті третьому згаданої статті додається, що «районні ради не є представницькими органами. Завданням районних рад є здійснення визначених цим Законом та делегованих Київською міською радою чи її виконавчим органом повноважень в інтересах мешканців відповідного району». В законопроекті не згадана посада секретаря Київради, натомість є «голова та заступник голови київської міської ради», при цьому перша посада не тотожна меру – голову обирає вся Київрада «шляхом таємного голосування більшістю від її загального складу» (стаття 13).

Отже, за умови позитивного голосування за проект закону від Сироїд та інших депутатів, у Києві постане доволі складна структура у вигляді столичного «парламенту» та його адміністрації плюс все ще нелегітимних райрад та їхніх виконавчих органів. А хіба у Лондоні не так? – спитаєте ви. Ні, не так, бо Лондонська асамблея дійсно «спустила на місця» всі питання, не дотичні до загальноміської компетенції. Собі ж Асамблея залишила лише управління справами безпеки (поліція плюс пожежна охорона), розвиток економіки та комунікацій. Іншими словами, ситуація з бійкою та заблокованими у Київраді депутатами через забудову Поштової площі в Лондоні неможлива хоча б тому, що подібне питання належало б до юрисдикції окремого дистрикту. А також тому, що в місті, котре розвивається згідно із прийнятим планом, хаотична забудова виключена в принципі. (До слова, план розвитку Лондону прийнято у 2004 році, а діятиме він до 2031-го, тобто протягом 27 років, тоді як у Києва ж подібний дороговказ відсутній як такий).

Тим часом в столиці України все традиційно вирішуватиме найвищий щабель міської влади – Київрада, адже корупційні потоки сходяться саме на ній. А отже, райради все одно не зсунуть місця проблему вагомішу за фарбування лавочок чи латання окремих дір в асфальті. Решту рішень райрадам просто перенаправлять згори – хоча б тому, що ґрунтовні бюджетні чи земельні питання є (згідно із 143 статтею Конституції) виключною компетенцією міської ради, і для корекції подібного статус кво слід вносити зміни до Основного закону. І пару слів про згадувану вище корупцію. Потуги авторів законопроекту зробити роботу депутатів Київської міської ради платною та такою, що триває на постійній основі (стаття 12), є доволі наївними, бо цим корупцію не здолати. Депутати Верховної Ради також отримують постійну винагороду (й, зауважу, доволі непогану), але це не убезпечує їх від спокус проплаченого лобізму абощо.

Підводячи деякі підсумки, зауважу, що мета написання законопроекту №8420 мені взагалі не цілком зрозуміла. Документ не просто сирий, він взагалі відірваний від реалій. Феєрична мотивація від Оксани Сироїд полягає в тому, що новий закон має виправити ситуацію, що нині склалася у Києві, коли всю виконавчу владу в місті очолює голова КМДА, якого призначає президент, а міський голова майже не має повноважень для управління містом. Про всяк випадок нагадаю, що нинішній мер Києва та нинішній голова КМДА – одна й та сама особа, котра набула повноваження за повної підтримки Банкової. Можливо, саме це і виступає тим чинником, котрий заважає працювати?

В чинному законі «Про столицю» закріплено достатньо важелів впливу, котрі дані як меру, так і Київраді. Була б лише воля слідувати духу й букві цього закону. У Кличка є все, що йому необхідно для плідної та ефективної роботи. І якщо й ілюструвати потребу у «розведенні» посад столичного мера та голови КМДА, то аж ніяк не цьому прикладі. Єдине, чого не вистачає чинному градоначальнику, так це стимулу, закладеного у план розвитку Лондона: серед іншого, там сказано, що Лондон має бути містом, яке «викликає захват». Із зАхватом у нинішньої міської влади точно не склалося. І доки так триватиме, жодні райради, покликані зімітувати реформу самоврядування, Києву не допоможуть.