Ігор Коліушко: Чиновників беруть у «армію агітаторів»

Серед усіх реформ, які впроваджують в Україні, реформа публічної адміністрації видається найменш помітною. Вона є «апаратною», обрамленою межами адміністрацій, тому не здіймає таких суспільних збурень, як медична чи пенсійна реформи. Водночас, є вкрай важливою. Для прикладу, виконавчий директор фонду «Відродження» Євген Бистрицький у недавньому інтерв’ю Z сказав, що для нього реформа державного управління – це справа найвищого пріоритету, бо вона має змінити підхід до формування державної політики, зробити врядування прозорим і передбачуваним.

Минулого року в Україні почали обирати державних секретарів для міністерств. Їхнє завдання – заопікуватися роботою міністерського апарату, зберігати його функціонал незалежно від зміни політичних фігур – міністрів. Цього року у 10 міністерствах почали випробовувати пілотні проекти директоратів – принципово нових підрозділів, котрі займатимуться стратегічним плануванням роботи міністерств, розробкою довгострокових проектів і реформ. Цю новацію фінансує Європейський Союз – службовців відбирають на пристойні зарплати.

Важливим елементом адміністративної реформи від минулої осені є відкриті конкурси. Спеціально створена Комісія з питань вищого корпусу державної служби займається відбором людей не лише на посади державних секретарів, а й на позиції керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих адміністрацій. І от у листопаді Верховна Рада з подачі Адміністрації Президента забрала в цієї комісії повноваження проводити конкурси на посади голів ОДА та РДА: місцевих керівників вилучили із категорії «А» державної служби. Крім того, на голів адміністрацій більше не поширюється заборона займатися партійною діяльністю, а відтак ми знову повертаємося до традицій «партій влади». У такий спосіб реформа державної служби вперше не просто натрапила на перепони – яких було направду багато – а зазнала штовханця назад.

Один із основних розробників реформи публічної адміністрації, член Комісії з питань вищого корпусу, голова правління Центру політико-правових реформ Ігор КОЛІУШКО розповідає Z про те, чи залишається шанс на якісну реформу державного врядування, і про те, чи варто чекати на появу партійних осередків в будівлях місцевих адміністрацій.

У ЦЬОМУ РОЦІ НА КОНКУРСАХ НЕ БУЛО ЖОДНОГО ВИПАДКУ, ЩОБ ПЕРЕМІГ НЕВІГЛАС

– Пане Ігорю, яким чином скасування конкурсів на посади голів ОДА та РДА впливає на загальну реформу держслужби і публічної адміністрації? Чи правильно трактувати ці зміни як ревізію реформи?

– Ці речі неможливо загнати в один шаблон. Коли ми говоримо про реформування Кабінету Міністрів, то ця подія стоїть збоку. Коли ж говорити про зміни в інституті державної служби, то дійсно, закон про держслужбу регулює спосіб діяльності у всій виконавчій владі, а тому можна сказати, що ухвалений закон є певним відступом від цілісності і чистоти реформи, яку ми впроваджуємо. Власне, нема такого поняття як «реформа державної служби». Державна служба – це технологія функціонування осіб в органах виконавчої влади. Але я не зв’язую це з самою реформою публічної адміністрації і ніколи не казав, що це трагедія реформи.

Я вбачаю тут два компоненти – правовий компонент, котрий однозначно є дуже негативним, і політичний. Правовий компонент полягає в тому, що ініціатори закону створили ситуацію правової невизначеності. Порушено принцип верховенства права. Вони скасували процедуру добору кадрів на посади голів місцевих державних адміністрацій, яка була раніше, але не створили нової. У законодавстві виникла «сіра зона» – нема правової відповіді на питання, звідки беруться кандидати на посаду голів місцевих державних адміністрацій. Відомо, що Кабмін подає Президенту кандидатури на призначення, а звідки їх бере сам Кабмін – невідомо.

– Конституція пише, що головів адміністрацій призначає Президент за поданням уряду. Хіба цього не досить?

– Ні-ні, згідно зі статтями 19 і 120 Конституції України, уряд діє лише на основі повноважень і в спосіб, визначений Конституцією та законами. В ідеальних умовах уряд взагалі не мав би робити нічого, що не передбачено законодавством. Тому обов’язково треба визначити процедуру.

У 2016 році, коли тільки прийняли закон про державну службу, в Адміністрації Президента виявилося багато невдоволених. З’явився законопроект Артура Герасимова, який пропонував створити спеціальну комісію при Президентові, котра сама б проводила конкурси на посади голів місцевих адміністрацій. Я тоді говорив: вибачте, ну це ж на голову не налазить! У Конституції чітко написано, що подання на призначення голів адміністрацій надсилає Кабмін. Ця комісія не може бути при АП. Не можна погодитися з тим, щоб уряд перетворювався на «фейковий» орган, який подавав би Президентові те, що від Президента ж отримав.

До чого я це розповідаю? По-перше, мусить бути процедура. Вона може бути різною, головне, щоб не було «сірих зон». По-друге, якщо законодавець написав, що цих осіб призначають за поданням Кабміну, то, очевидно, він закладав сюди і відповідну філософію. Найвищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів, а не Президент.

– Натомість члени БПП кажуть: мусить бути «президентська вертикаль»…

– Президент, згідно з Конституцією, не має повноважень для керівництва діяльністю місцевих адміністрацій. А тут уже починається політика, політичний компонент. Наскільки я бачу, вони справді хочуть створити якусь «вертикаль президента». Фактично, Адміністрація Президента отримує для себе безплатну армію агітаторів на час виборчої кампанії. І це, на моє переконання, є основним мотивом цих змін. Навіщо їм тратити гроші і зусилля на створення обкомів чи райкомів партії, добирати туди людей, платити їм зарплату, коли можна влаштувати штаб просто в державних приміщеннях і посадити агітаторів на посаду голів адміністрацій? Тепер це все дозволене. 

– Одна з причин для скасування конкурсів – те, що Комісія з питань вищого корпусу, до котрої входите і ви, пане Ігорю, працює занадто повільно.

– Під час обговорення закону у Верховній Раді було дуже багато брехні: казали, що ми не можемо заповнити 100 вакансій і так далі. Насправді на той момент було 35 вакантних посад, і частина з них – через те, що на ці посади ще не було оголошено конкурсів (згідно з законом, повноваження оголошувати конкурси належить Президентові України, – Z). Був десь десяток районів, де конкурси дійсно завершилися безрезультатно.

Комісія працювала у нормальному режимі. До складу комісії входить голова департаменту з регіональної політики АП Наталія Анненкова – я знаю, що практично не існувало ситуацій, коли Адміністрація Президента була би дуже сильно незадоволена результатами конкурсів. В один із останніх разів, коли конкурс залишався безрезультатним, я особисто казав представниці Президента: «Наталіє Валентинівно, кандидат, звичайно, слабенький. Але, може, краще такий, аніж ніякого?» Ні, відповіла вона, Адміністрації Президента таких не треба. На мою думку, пані Анненкова навпаки займала одну з найбільш вимогливих, жорстких позицій на конкурсах на посади голів райдержадміністрацій.

Звичайно, що можна висловлювати претензії до роботи комісії. Але не треба порівнювати комісію і конкурси зразка вересня 2016 року з тими, які проводять від кінця минулого року.

– Цікаво зупинитися на цьому детальніше, бо було дуже багато скандалів і підозр.

– Тоді все було вперше! Ми прийшли – не було ні методики, ні регламенту, взагалі нічого. Як оцінювати і що оцінювати? Все це народжували у процесі. Кожен скандал, який виникав на комісії, дозволяв нам зробити висновки. Ми забезпечили повну прозорість в роботі комісії: всі засідання транслюються в Youtube, всі кандидатури заздалегідь виставляють на сайті, ми надаємо копії всіх протоколів за запитом – все відкрито. Але до цього треба було дорости.

Звичайно, коли був перший такий скандал…

…ви, мабуть, маєте на увазі Олексія Савченка, переможця конкурсу на посаду голови Миколаївської ОДА? (Савченко переміг у конкурсі незважаючи на те, що припустився безлічі помилок у своєму письмовому завданні, – Z.)

– Так. До речі, я сам і зчинив цей галас. Я першим написав у Facebook: «Що ж робиться? У нас був конкурс, була отака людина безграмотна – і вона, на жаль, перемогла». Потім журналісти це підхопили, розкрутили. І цілісінький рік отим одним першим випадком ілюстрували роботу комісії. Ну так же не годиться!

Ще помилково чомусь вважають, що комісія завжди мала не пропускати кандидатур, які підтримує влада. Чому? В нас що, окупаційна влада? В нас що, вже виріс якийсь бар’єр, ніби влада – це вороги? Безглуздя.

Комісія є для того, щоб на конкурсі перемагали найкраще підготовані і найсильніші кандидати. Влада, якщо вона й бажала перемоги певних кандидатів, мусіла прийняти принципи роботи комісії, і приблизно з жовтня-листопада 2016 року кожен претендент, якого гласно чи негласно підтримувала влада, йдучи на конкурс, мусив серйозно готуватися. В нас виникали ситуації, коли ми сперечалися через кандидатів, але такого, щоб за цей рік на конкурсі переміг явний невіглас, – не було ні разу.

Ми добре попрацювали над методологією. Коли тривав конкурс щодо Савченка, то такої оцінки як «грамотність» не було. Після цього казусу ми домовилися, що грамотність впливатиме на оцінку кандидата за одним із критеріїв.

– Яку частку в роботі Комісії з питань вищого корпусу держслужби займали конкурси на посади голів місцевих державних адміністрацій?

– Дві треті часу – це були конкурси на посади голів РДА.

Я вважаю, це була теоретична помилка в законі про державну службу. З самого початку, коли приймали закон, нам не треба було брати голів РДА в категорію «А» посад державної служби. Ні за якими критеріями вони не тягнуть на категорію «А». Але голови обласних адміністрацій – так. І, на мою думку, то і їхні заступники.

Можу судити по роботі комісії. На конкурсах ми мусили змінювати шкалу оцінювання – те, що було неприпустимим для кандидатів на голову органу виконавчої влади, ми могли пробачити претендентові на посаду голови РДА, бо інакше дві треті наших конкурсів завершувалися б безрезультатно. Тому, з одного боку, для комісії це велика полегкість. А з іншого боку, неправильно, що конкурси взагалі скасували. І насамперед неправильно, що голови адміністрацій уже не є державними службовцями.

Є різноманітні моделі. У багатьох країнах голова регіону не є державним службовцем – він є політичною фігурою. Наприклад, у Польщі воєводу призначає уряд на період своєї каденції, а потім новий уряд змінює воєводу. Але ніде немає такого, щоб політичні посади були на двох рівнях – і на регіональному, і на субрегіональному. Це нонсенс: виходить, що там може бути дві різні політики.

Один із пропонованих мною альтернативних, але коректних, варіантів передбачав, що ми робимо посади голів ОДА політичними (їх би призначали так само, як членів уряду), а голів РДА – державними службовцями категорії «Б». І все було б прекрасно.

– З ваших слів можна дійти висновку, що призначати голів ОДА «політично» – не проблема, і вивести голів РДА з конкурсів «вищого корпусу» – теж не проблема. То в чому ж тоді суть проблеми?

– Проблема в тому, що ці посади взагалі вилучені з прозорого процесу – хоч політичного, хоч службового. Реально ними тепер будуть торгувати! Не обов’язково за гроші – можна за голоси в парламенті. «Хочете мати голову адміністрації – ідіть голосуйте за наш законопроект». Будь-які закриті від суспільства кадрові рішення завжди породжують зловживання – і політичні, і корупційні.

– Закон про державну службу називали якісним і прогресивним. Але, здається, зараз ми маємо той випадок, коли правила (навіть якщо це дуже добрі правила) не змогли перебороти кон’юнктури.

– Це типовий процес. Цей процес властивий не тільки нашій країні, а й багатьом іншим, у випадку, коли виникає конфлікт між правилами чи традиціями із політичною волею чи фактором доцільності. В розвинутих країнах, які мають стабільну демократію, завжди перемагає правило і традиція. У нас же вважають нормою міняти правила, якщо вони невигідні. Сьогодні одні сили при владі – приймають рішення в їхніх інтересах. Завтра приходить нова влада – все ламає, перекроює згідно зі своїм баченням. Цей процес безконечний.

– Одна із задекларованих цілей реформи публічної адміністрації – це формування послідовної державної політики (для цього і замислювали державних секретарів, директорати). Чи можна вірити владі, що вона прагне реформування державної служби, якщо так повелася з головами ОДА і РДА?

– Один із негативів [змін до закону] – це підрив довіри до влади. Я написав: «Порошенко стає на стежку Януковича». Хіба це не означає, що тепер я менше довіряю Президентові, який дозволив усе це зробити, а може, і сам ініціював? Будь-яке порушення правил завжди підриває довіру.

– Чи виправдовують себе інститути держсекретарів, директорати?

– Поки що процес рухається у позитивному напрямку, хоча рухається дуже тяжко і повільно. Теперішні темпи щонайменше вдвічі повільніші, ніж ті, які мали би бути, зважаючи навіть на всі наші особливості. Але сам рух поки що йде в правильному напрямку.

Реформу почали минулого року. Спочатку призначили держсекретарів. Взимку був застій, і ми були змушені апелювати до прем’єр-міністра, звертаючи увагу на те, що він завалює реформу. Весною уряд раптово почав робити правильні кроки, і в червні почався функціональний аналіз у 10 міністерствах, відібраних для першого етапу реформи і проектування директоратів. Ця робота лягла на плечі держсекретарів. Вони брали участь у навчаннях, дискусіях, обговореннях. І вже в липні можна було говорити про те, що рішення, розроблені робочими групами, на 85% відповідають тому, якими мали б бути директорати і як мали би трансформуватися міністерства.

Проблеми почалися тоді, коли ця робота вийшла на рівень міністрів. Ми, зовнішні експерти, не мали змоги працювати з міністрами. З міністрами має працювати прем’єр: він єдиний на них може вплинути. І після того, як до роботи приєдналися міністри, виявилося, що в низці міністерств директорати перекроїли до невпізнання. Міністерство юстиції замість п’яти директоратів вирішило зробити півтора. В Міністерстві регіонального розвитку і будівництва замість п’яти директоратів вирішили зробити десять – повністю «перелили» існуючу структуру в нові назви. І все пішло під укіс. Ми були змушені боротися. Приєдналися європейські експерти. В жовтні уряд визнав, що помилився, і клятвенно пообіцяв, що в січні все виправлять. Чекаю січня.

– Ваша комісія теж займається конкурсами до директоратів?

– Ні, не вона. По-різному пройшли ці конкурси. Але, до честі уряду, зараз розпочався процес реального навчання цих людей. Є шанс, що всі проблеми вдасться відкоригувати.

Я раджу ніколи не забувати, що ми тільки тепер робимо перші кроки для впровадження цієї реформи, хоча вона була більш-менш окреслена ще 15 років тому. У квітні цього року, коли я готувався до виступу в Кабінеті Міністрів, підняв свої старі презентації – власне, мені майже нічого не доводилося додавати до своїх слайдів 2004, 2005 року. Концепція була готова ще тоді, але взялися до реформи тільки тепер.

Ясно, що це не буде легко. Але якщо нам вдасться в результаті цієї реформи отримати хоча би по одному правильно працюючому директорату в кожному міністерстві – я би вважав це великим успіхом. Щоб показати, як має бути. Щоб показати, що зібралися люди, в яких усе працює і в яких є результат. І цим самим надихати інших.

– Чи державним секретарям і директоратам вистачає потенціалу протистояти міністрові?

– Я думаю, що, у принципі, зараз у них є досить великий запас міцності для того, щоб можна було протистояти. Питання в тому, чи обов’язково треба протистояти, бо насправді є здорова межа. Я не вважаю, що завжди треба протистояти до кінця. Ніколи не треба забувати про мету, заради якої існує міністерство, – служіння суспільству і виконання певної суспільної місії. Якщо протистояння унеможливлює виконання цієї місії, то воно є неконструктивним.

– Пане Ігорю, ви, з одного боку, критикуєте кроки влади, а з іншого боку – захищаєте конкурси, інститути, навіть попри те, що там є питання. Як можна означити вашу позицію?

– Чому мене обов’язково треба кудись зарахувати? Це від політика вимагають відповісти, чи він у владі, чи в опозиції. Я до політиків не належу. Я 22 роки займаюся адміністративною реформою, відколи мені на засіданні парламентського комітету в 1995 році довірили проаналізувати проект закону про Кабінет Міністрів. Я покликав науковців, зібрав робочу групу – і отак усе почалося. Весь цей час я фактично боровся за цю реформу, тому це вже якоюсь мірою і справа мого життя.

Найтяжче міняти усталені традиції. Це подвійно важко, тому що треба реформувати весь уряд, треба повністю змінити практику функціонування і керівництва, і підлеглих. Нема ситуації, що є правильне керівництво і неправильний апарат, або навпаки – були хороші працівники, але приходить неправильний керівник. У нас і те, і інше неправильне. Вони грають у свою гру, живучи в переконанні, що все роблять правильно. Тільки результату нема і не буде. Я вивчав цю сферу багато років, я добре це розумію. Мені абсолютно зрозуміло, що змінити це надзвичайно складно, і давати гарантію, що зараз ця реформа швидко дасть результати, було б утопічно.

– Які ваші прогнози щодо часу?

– Найшвидший темп, який я прогнозував для цієї реформи, – п’ять років. Це якщо гарно, цілеспрямовано працювати, і якщо кожен належно виконуватиме свою роль.

Розмовляв Володимир СЕМКІВ