Микола Козюбра: Навіть нинішній склад КС не відмінить конституційну реформу

Не багато суддів Конституційного суду у відставці зараз мають сміливість оцінювати діяльність чинних тлумачів Основного Закону. Більшість із них воліють відповідати, що не говорять про вердикти своїх колишніх колег. Протилежну позицію займає один з найавторитетніших науковців-конституціоналістів України, який брав участь у написанні Конституції 1996 року, суддя КС в першому його складі Микола Козюбра, котрий запам’ятався принциповою позицією щодо кучмівському референдуму 2000 року. Зараз він очолює кафедру державно-правових наук «Києво-Могилянської академії» й відверто розповідає все, що думає про юридичні наслідки і мотиви ухвалення резонансних актів Конституційного суду.

Після рішення КС щодо «коаліції тушок» Микола Іванович прямо заявив, що судді скомпрометували себе абсолютно політичним і неконституційним вердиктом. Попри це він стверджує, що, розглядаючи подання 252 регіоналів щодо скасування політреформи, навіть ці судді не наважаться задовольнити бажання Партії регіонів. Вони усвідомлюють до яких трагічних правових наслідків це призведе, а тому ухвалять «соломонове рішення» – закриють провадження у справі, не визнаючи закон про внесення змін до Основного Закону неконституційним.

-- У Верховній Раді процвітає правовий нігілізм

Миколо Івановичу, в 2006 році, коли обговорювали можливість відміни політичної реформи в Конституційному Суді, ви говорили, що у суддів є багато підстав визнати закон №2222 неконституційним. Зокрема, через грубе порушення процедури його ухвалення.

Так, було таке.

Ви і зараз вважаєте, що КС може скасувати внесенні в 2004 році конституційні зміни?

Це питання дуже складне, а тому хочу змалювати вам ситуацію в комплексі. Насправді, теоретичне питання, чи можна скасовувати закон про внесення змін до Конституції, виник задовго до 8 грудня 2004 року. Ще в 2000 році я брав участь в спільному українсько-німецькому колоквіумі з конституційного права. Тоді довелося виступати з доповіддю про попередній конституційний контроль і захист прав людини. Готуючись, я звернувся до досвіду Німеччини. З’ясувалося, що попереднього конституційного контролю за законопроектами про внесення змін в Основний Закон Німеччини, як це передбачено в нас, там немає. Але в статті 79 їхнього Основного Закону є застереження, що не допускається його зміна в тій частині, що зачіпає поділ федерації на землі, принципи участі земель в законодавстві чи принципи, викладені в статтях 1 та 20.

Тоді в мене вперше виникло питання – а що робити, коли закони, які вносять зміни до Конституції, будуть суперечити вказаним положенням? Чи має право Федеральний Конституційний суд Німеччини перевіряти закони про внесення змін до Основного Закону, які стали його складовою частиною? У них, як з’ясувалося, може. Чесно кажучи, тоді у нас це було не актуально, і я не поцікавився, чи був хоч один такий випадок в німецькій історії. Допускаю, що, враховуючи німецьку правову культуру, таких випадків не було. Але суд там, хай гіпотетично, має право визнавати закони про внесення змін до німецького Основного Закону такими, що суперечать його статтям 1 і 20.

В українській Конституції є вимога, що проект закону про внесення змін до неї не може суперечити 157 і 158 статтям, і КС дає з цього приводу висновок. Якщо парламент приймає закон в незмінному вигляді після висновку КС відповідно до встановленої Конституцією процедури, тоді, звичайно, підстав для його відміни не може бути.

А якщо процедура порушена, як в нашому випадку, коли після висновку КС депутати внесли в законопроект правки?

В такому випадку можливість для оскарження закону є. Ще у своїй статті в 2-му номері «Вісника КСУ» за 2001 рік, посилаючись на рішення КС від 1998 року про порядок внесення змін до Конституції, я про це вказував. Адже КС своїм тлумаченням чітко встановив, що у разі внесення правок в законопроект про зміну Конституції, треба повторно звертатися до суду. В 2004 році Верховна Рада не дотрималась цієї процедури. І висновок Національної комісії зі зміцнення демократії і утвердження верховенства права від 2005 року чітко про це говорить. Сумнівів, що закон №2222 може бути оскаржений до КС, немає.

252 народних депутатів це і зробили…

Так, але тут виникає питання, що робити, якщо закон №2222 вже став складовою Конституції, як кажуть, її «тілом», і згідно положень зміненої Конституції, країна жила п’ять років?

Надто спрощені позиції політиків і юристів, які вважають, що тіло Конституції вже недоторканне. На перший погляд, думка, що не можна розглядати питання про відповідність Конституції її частини, звучить переконливо. Але, що робити, якщо зміни з порушенням процедури будуть вноситись досить часто, або Верховна Рада попросту не направить законопроект на експертизу в КС і змінить Конституцію 300 голосами?

Можна, звичайно заперечити, що це не більше, ніж припущення. Проте добре відомо, що у Верховній Раді правовий нігілізм процвітає. Якщо тіло Конституції чіпати не можна, то не буде юридичних запобіжників сваволі Верховної Ради. Надумають депутати міняти Конституцію, недоберуть голосів до 300, а спікер і Президент візьмуть та й підпишуть документ. Він набере чинності - і все, закон стане тілом Конституції. Тому можливість перегляду законів про внесення змін до Конституції щодо відповідності процедури ухвалення – це правовий механізм захисту Основного Закону. І він має діяти.

-- Глибоко помиляються політики, які думають, що скасування закону №2222 автоматично призведе до поновлення тексту Конституції 1996 року

Тобто, КС зобов’язаний відмінити політреформу?

Є відповідне подання, і Конституційний Суд має право прийняти щодо нього рішення.

Рішення про відміну політреформи?

Розглянути і прийняти рішення щодо закону №2222. Поясню, що маю на увазі. Дуже важливо зрозуміти, що глибоко помиляються політики, які думають, що скасування закону №2222 автоматично призведе до поновлення тексту Конституції 1996 року. Це абсолютно неправильний підхід. Після відміни цього закону в Конституції з’являться величезні прогалини, бо ж немає автоматичного поновлення старих норм.

Чому?

Бо Конституційний Суд не має права поновлювати Конституцію в редакції 1996 року! Це не його компетенція. Конституційний Суд не може брати на себе повноваження законодавчого органу. Якщо частину статей Основного Закону буде визнано неконституційною, то тільки Верховна Рада України має повноваження заповнити прогалини - тобто повернути редакцію 1996 року, чи внести нові зміни. Але ж поновити старий текст Верховна Рада може тільки згідно з прописаною в Основному Законі процедурою. А вона чітко визначена в розділі ХІІІ Конституції.

Що ж робити з попередніми п’ятьма роками життя країни, як можна повернути повноваження основним гілкам влади?

От власне. Що робити з виборами Президента, з виборами Верховної Ради, з утворенням коаліції і формуванням уряду? Звичайно, можна зробити застереження, що рішення КС поширюється на правовідносини, які виникли після його оприлюднення. Але статті, які регулюють повноваження органів влади, виявляються нелегітимними. І всі посадові особи, повноваження яких регулюють скасовані статті Конституції, матимуть дуже сумнівну легітимність.

Нинішній КС може все, як бачимо з його рішення по коаліції тушок. Очевидно, що знайти 300 голосів для повернення Конституції 1996 року в парламенті навряд чи вдасться. Чи можуть судді у своєму рішенні про неконституційність закону №2222 зазначити, що з наступного дня в силу вступає Конституція 1996 року без усіляких голосувань в парламенті?

Це не можливо! Повторюю, таких повноважень Конституційний Суд не має. Це буде відверто суперечити принципу розподілу влади!

-- Народ на виборах легітимізував змінену Конституцію

А чи можуть судді вказати, що Конституція 1996 року набирає чинності з моменту проведення якихось виборів – президентських чи парламентських, або одночасних? Вони ж мають якось дати зрозуміти, як виходити з тупікової ситуації, яка складеться?

Конституційний Суд – це специфічний орган. Він не може керуватися відомим афоризмом «хай звершиться правосуддя, навіть якщо загине світ». Він має передбачати політичні наслідки своїх рішень. Адже, як правило, КС розглядає справи з політичним забарвленням. Якщо він ухвалює рішення, що закон про внесення змін до Основного Закону не відповідає вимогам процедури, передбаченої Конституцією, а сам не має права заповнити прогалини, які з’являться, і давати вказівки парламенту, як це робити, то КС потрібно шукати інший вихід із ситуації, що склалася.

Чи то рішенням, чи то ухвалою, на мій погляд, відзначити, що закон від 8 грудня 2004 року був прийнятий з грубим порушенням вимог статей 152, 157, 158 і 159 Конституції. Це мало б тягнути за собою визнання цього закону неконституційним. Але за цим законом країна жила, відбувалися важливі для держави події – вибори. А значить, у відповідності з 5 статтею Конституції, народ на виборах легітимізував принаймні окремі положення зміненого Основного Закону.

Тому, вказавши на ці порушення, КС мав би, очевидно, просто припинити справу. Це, звичайно, «соломонове рішення». Але інколи ситуація складається так, що ось такі рішення дійсно потрібні. Бо визнання закону неконституційним викличе надто багато непередбачуваних і неконтрольованих наслідків.

Тобто, парламентські вибори 2006 року, 2007 року і президентські 2010-го легалізували конституційну реформу?

Не можна сказати, що вони повністю її легітимізували. Але по новим нормам провели вибори, формували коаліцію і призначали уряд. Тому ці положення можна вважати легітимізованими.

Припустимо, що КС визнає неконституційними зміни, внесені в 2004 році, а Верховна Рада не набере необхідних 300 голосів. Що тоді, як буде функціонувати вся влада?

Буде повний конституційний колапс. Всі положення, які були внесенні законом №2222 перестануть діяти. Нових норм, які регулюють діяльність Президента, формування коаліції й інших речей, не буде. Глава держави нічого не зможе робити. Він не зможе на основі попередніх положень Конституції 1996 року, до прикладу призначати чи звільняти прем’єра.

-- Якщо поновлюється редакція Конституції 1996 року, то всі мають іти на одночасні парламентські і президентські вибори

Ви, юрист з величезним досвідом, суддя КС у відставці, очолюєте кафедру загальнотеоретичних і державно-правових наук в Національному університеті «Києво-Могилянська академія», розповіли про логіку, якою має керуватися Конституційний Суд, розглядаючи подання депутатів від Партії регіонів. Але чи керуються такою логікою судді КС, серед яких зараз два колишніх заступники Генпрокурора, і які вже скомпрометували себе рішенням щодо «коаліції тушок»?

Мені не коректно давати оцінку, чи в змозі судді КСУ цього складу ухвалити зважене рішення, чи вистачить у них для цього професійної підготовки і мудрості. Але я не думаю, що навіть цей склад КС визнає закон №2222 неконституційним і поновить текст Конституції 1996 року. Вони можуть констатувати грубі порушення процедури внесення змін до Основного Закону. Це навіть доцільно зробити, щоб Верховній Раді більше не кортіло порушувати процедуру. Але, зважаючи на те, що значна частина положень Конституції через вибори легітимізована народом, як носієм суверенітету і джерелом влади, «ховати» закон №2222 вони, як на мене, не будуть. Вони мають передбачати колапс, який після цього настане.

Судді КС мають турбуватися про свій власний імідж. Вони зобов’язані думати про самозбереження себе, як суддів, про авторитет КСУ в цілому, який помітно впав. Тому сподіваюсь, що якщо рішення по цій справі буде, то воно буде виважене. Інший можливий варіант – відмова від відкриття провадження у зв’язку з фактичною легітимацією конституційної реформи. Такий варіант також можливий, хоч на мій погляд, ухилятися КСУ від оцінки того, як ця «реформа» відбувалася, Суду не варто.

Ваша позиція зрозуміла. Але багато юристів, в тому числі й з Партії регіонів, такі як ректор Одеської юридичної академії Сергій Ківалов, говорять, що після відміни закону №2222 одразу буде повернення до тексту Конституції 1996 року. Нові повноваження Верховна Рада отримає після наступних парламентських виборів, аналогічно і Президент. Як в такій ситуації узгодити всі ці строки?

В такій позиції я не бачу логіки. Якщо навіть припустити, що КС відмінить конституційні зміни, парламент поновить Конституцію 1996 року, то швидше всі мають іти на одночасні вибори – і парламентські, і президентські, щоб «перезапустити» всю систему державної влади. Адже і Парламент і Президент обиралися за «післяреформною» редакцією Конституції. Народ повноважень їм діяти за «дореформною» редакцією не давав. Як поставляться до такої «метаморфози» виборці, не кажучи про міжнародну спільноту? Думаю, що негативно. У всякому разі іміджу Президенту і Верховній Раді це не додасть.

Чесно кажучи, у мене є великий сумнів у професіоналізмі юристів, які готували подання депутатів до Конституційного Суду. Адже вони мали передбачити всі ці моменти, пов’язані з наслідками задоволення їх вимог.

Чи варті повноваження Президента за Конституцією 1996 року того, щоб заради цього створювати скільки проблем для функціонування держави і остаточно компрометувати КС?

Поки що про чергову компрометацію Суду говорити зарано.

Настільки я розумію, головним для Президента, який прагне до посилення свого статусу, є порядок призначення Прем’єр-міністра і членів уряду. Все інше – не так важливе. Але ж європейська практика відводить визначальну роль у формуванні уряду саме парламенту, а точніше, парламентській більшості. І таку практику у нас потрібно зберегти. У цьому суть парламентаризму. До речі, за текстом Конституції 1996 року Прем’єр-міністр призначається за згодою Верховної Ради, а звільняється Президентом нібито без неї. Я брав участь в розробці різних проектів Конституції напередодні 1996 року і знаю, що в проекті була передбачена згода парламенту і на звільнення Президентом Прем’єр-міністра. Потім ця норма зникла. Її міг би фактично поновити Конституційний Суд шляхом тлумачення. Тобто у редакції Конституції 1996 року також була закладена ідея про те, що Прем’єр-міністром може стати, як правило, представник парламентської більшості, який потім формує свою команду – уряд. Ця ідея була на практиці спотворена.

За умов, якщо би в парламенті була потужна більшість, то Президент не міг самовільно робити все те, що він робив. Йому просто цього не дозволили б.

Це вже не перше подання до КС щодо відміни політреформи. За вашими даними, чи таки доносили відповідні подання до суду раніше, і якщо так, то чому не розпочинався розгляд цієї справи?

Наміри направити відповідне подання були, але чи доносили до суду – не знаю. Точно скажу, що такий документ був підготовлений.

Ви часто спілкуєтеся зі своїми колишніми колегами, які зараз ще працюють в КС. Як там зараз ухвалюються рішення? Чи дійсно на суддів здійснюється тиск?

Важко судити, чи є відвертий і прямий тиск. Але є натяки окремих високопосадовців на те, що «хотілося б певного рішення». Особисто я такі побажання розцінюю як спробу тиску. Конституційний Суд – орган специфічний. Певні політичні компроміси в його рішеннях можливі, але вони не можуть переходити межу. Аргументація рішень все ж таки має бути правовою, а не політичною. Це важко робити КСУ з цього складу. Більшість суддів не є спеціалістами в галузі конституційного права, як це здебільшого має місце в конституційних судах інших європейських країн.

Зараз доводиться спілкуватися з деякими суддями КС у відставці. Раніше вони оцінювали те, що відбувається в суді, давали оцінку його рішенням. Останнім же часом більшість з них відмовляються публічно озвучувати свою точку зору, воліють не світитися. Чому так, адже кому, як не їм, оцінювати роботу суду?

Я сам намагаюсь уникати політичних оцінок. Але коли мова йде про юридичні питання, то судді КСУ мають давати свою оцінку. Пасивна позиція не сприяє утвердженню верховенства права в суспільстві, передусім дотриманню положень Конституції. Але потрібно з розумінням ставитись до мовчання суддів у відставці. Судді взагалі мають мало говорити, тим більше, коли більшість з них відійшла від активної творчої діяльності. Я виступаю переважно не як колишній суддя КСУ, а як науковець, який не може залишатися осторонь небезпечних процесів деюридизації суспільства. Це призводить до хаосу, а врешті-решт до краху держави. На жаль, уособленням правового нігілізму у нас часто виступає, як зазначалося, Верховна Рада. Не можу сказати, що укази Президента виходять за рамки правового поля. Проте складається враження, що деякі порушення Конституції відбуваються за його згоди, хай мовчазної. На основі аналізу рішень парламенту можна констатувати, що там стрімко збільшується кількість законів, сумнівних з точки зору конституційності. Це дуже небезпечно.

В 2008 році ви різко критикували плани Президента Ющенка ухвалювати Конституцію на референдумі, навесні ви дуже негативно оцінили рішення КС по формуванню коаліції, потім негативно відгукувалися про проект судової реформи. Вам ніхто не радив припинити публічно висловлюватися на такі теми?

Ніхто нічого мені не казав. Думаю, і не могли так сказати. Я не звик до тиску. Шукати правове компромісне рішення можна, але, щоб тиснули і вимагали ухвалити якесь рішення – неприпустимо. Тому до мене ніхто і не звертається. Що стосується критики наміру винести законопроект про нову редакцію Конституції, до підготовки якого і я був причетний, на всеукраїнський референдум, то я цю позицію займав із самого початку. В стенограмах ця позиція зафіксована. Ще за часів Кучми я був різким противником такого підходу, не відступив від цього я і зараз. Не можна змінювати Конституцію безпосередньо на референдумі. На це неодноразово звертала увагу й Венеціанська комісія Ради Європи.

І взагалі, всі говорять про перерозподіл повноважень, на що і хочуть спрямовувати конституційні новели. Тим часом, є чимало інших не менш, а, можливо, й більш важливих питань, які потребують внесення змін до Конституції. Приміром питання соціально-економічних прав, які закріпленні в Конституції. Вони, переважно, залишаються декларацією, і їх теж треба оновити. Та й чимало інших прав вимагають додаткових гарантій. Візьмемо хоча б заяву міністра внутрішніх справ щодо перенесення мітингів десь за межі Києва. Уявімо, що такий закон був би ухвалений. З формально-юридичної точки зору він нібито нічого не порушував би. Але з точки зору європейських стандартів щодо дотримання балансу інтересів громадян і держави, принцип пропорційності був би порушений. Ось цей принцип пропорційності в нашій Конституції відсутній, на необхідність його закріплення звертала увагу та ж Венеціанська комісія. Але до таких конституційних змін зараз ні в кого руки не дійдуть. Нормальні конституційні реформи робляться в стабільних політичних умовах, коли є мета зробити краще, а не під себе. Такого бажання не було ні в попередньої влади, ні у нинішньої.

-- Реформи, які зараз ініціюють в правовій сфері – надто поспішні, не завжди професійні і, головне, – заполітизовані

Давайте трохи поговоримо про судову реформу. Ви були членом робочої групи при Президентові, яка розробляла законопроект про судоустрій і статус суддів. Не будемо вже згадувати, чи врахували позицію експертів при підготовці документу, він вже ухвалений як закон. Але нещодавно депутати від БЮТ оскаржили його конституційність в КС. На вашу думку, в тому законі є положення, які порушили Конституцію і можуть бути скасовані судом?

Таких антиконституційних положень там чимало. Насамперед, це стосується статусу Верховного Суду. Вищий судовий орган в системі судів загальної юрисдикції – це за будь-якою логікою суд касаційної інстанції. Так сталося, що це не написано в Конституції. Але за правовою логікою так має бути. Навіщо взагалі Верховний Суд, якщо він не буде розглядати касаційні скарги? Ситуація доведена до абсурду. У Верховного Суду залишились повноваження перегляду справ, у яких має місце неоднозначне тлумачення норм закону різними спеціалізованими судами. Як заявив один із творців закону, це, мовляв, відкриває можливість для нього виконувати свою головну функцію - забезпечення єдності судової практики. Але ж питання про допуск до провадження Верховним Судом таких справ вирішують вищі спеціалізовані суди. Це ніяк не вписується в чинну Конституцію.

Я вже не кажу про Вищу раду юстиції, повноваження якої значно збільшили, надавши їй, зокрема, право призначати суддів на адміністративні посади. Це Конституцією не передбачено, про що свого часу прямо сказав Конституційний Суд. Та й склад цієї ради не відповідає європейським стандартам. Тому підстави для розгляду цієї справи в КС є. Як, до речі, підстави для внесення відповідних змін до Конституції. Взагалі без таких змін судова реформа, навіть за більш досконалого закону «Про судоустрій» залишалася б незавершеною.

Тобто, КС мав би визнати деякі норми закону «Про судоустрій і статус суддів» неконституційними?

Так. Хоча в цьому законі є і багато позитивних моментів. Це і комплектування судів, конкурсна система відбору і підготовка кандидатів у судді. Автоматизований облік справ дозволить розподіляти справи поза волею голови суду. Є позитивні моменти щодо фінансування судів тощо. Але ж те, що зробили з Верховним Судом і ВРЮ, значною мірою перекреслило той позитив, який є в законі. Впевнений, що на цьому справа не закінчиться. До цього закону будуть, як на мене, різкі критичні зауваження з боку Венеціанської комісії, висновок якої має з’явитися нібито на початку вересня. Сумно, що так вийшло. Та й загалом, всі реформи, які зараз ініціюють в правовій сфері – надто поспішні, не завжди професійні і, головне, – заполітизовані.