Державні службовці можуть ставати… суддями. Мін’юст пояснює новацію

«Главком» уважно стежить за перипетіями створення нових адміністративних судів, які мають запрацювати на місці ліквідованого у грудні 2022 року скандально відомого суду Вовка –  Окружного адміністративного суду Києва (ОАКС).

Більше двох років владі знадобилося, щоб сформувати заміну скандальному ОАСК. Щоправда, сталося це поки на папері: депутати проголосували за створення Спеціалізованого окружного адміністративного суду та Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду. Попереду найважчий період – добір суддів до цих суддів. В інтерв’ю «Главкому» заступник міністра юстиції Олександр Банчук зазначив, що старт суддівських конкурсів заплановано на III квартал 2025 року. Вони орієнтовно розтягнуться на дев’ять місяців. А далі ще певний час піде на призначення нових суддів Вищою радою правосуддя та президентом. Тобто все запрацює у ліпшому випадку через півтора року.

Цьому процесу несподівано підніжку поставив нардеп від ВО «Батьківщина» Сергій Власенко. Він зареєстрував проєкт «блокуючої» постанови стосовно ухваленого «судового» Закону свого ж авторства. У бесіді з «Главкомом» обранець звинуватив уряд та інших парламентарів у надто значних поправках, які спотворили його закон. Насамперед ідеться про Експертну раду з ключовим правом голосу міжнародних фахівців, які повинні допомагати Вищій кваліфікаційній комісії суддів не допустити недоброчесних кандидатів у судді. На думку Власенка, Експертна рада є зайвим утворенням, і норма про її створення фактично фальсифікує його законопроєкт.

Натомість у міністерстві юстиції так не вважають. Навпаки – заступник міністра Олександр Банчук посилається позицію послів G7, які привітали створення в Україні двох спеціалізованих адміністративних судів. І наголосили, що «Україна залишається відданою продовжити ключові реформи в судовій сфері».

Варто наголосити: 11 березня парламент відкрив шлях спікеру Руслану Стефанчуку для підписання закону про створення в Україні двох нових спецсудів, проваливши голосування за постанову Сергія Власенка про скасування голосування за створення цих судів.

За що віцепрем’єр-міністерка подякувала нардепу Власенку?

Наприкінці лютого Верховна Рада проголосувала за утворення та функціонування нових двох судових інституцій: Спеціалізованого окружного адміністративного суду та Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду. Вказане рішення владі вдалося з великими потугами. З цього приводу віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України-міністр юстиції Ольга Стефанішина навіть подякувала автору альтернативного законопроєкту Сергію Власенку, що «його проєкт закону фактично врятував» урядовців у переговорах з міжнародними партнерами. Розкажіть детальніше, що мала на увазі пані Стефанішина під словом «врятував»?

Верховна Рада ухвалила закон, який передбачає правила функціонування двох судів. Наступним кроком має стати закон про утворення цих судів, який ініціюватиме президент.

Тепер про суть. Основним ішов урядовий законопроєкт №12368, який у першому читанні не набрав достатньо голосів народних депутатів. Відповідно, було підтримано альтернативний проєкт закону №12368-1 обранця Сергія Власенка. У підсумку до цього документу у другому читанні подано поправки народних депутатів та Кабінету міністрів і проголосовано в цілому. Якраз під словом «врятував» віцепрем’єр-міністерка Ольга Стефанішина мала на увазі законопроєкт Власенка.

Які дедлайни виставили міжнародні партнери українській владі для ухвалення закону про адмінсуд?

Була дата 31 грудня 2024 року. Однак варто зауважити ще одну важливу деталь. Відповідно до програми Європейського союзу Ukraine Facility, Україні відводиться час – III квартал 2025 року, щоби створити суди і запустити процедуру добору суддів до двох адміністративних судів. Переконаний, що влада встигає з виконанням цього завдання.

Кабінет міністрів в особі міністерства юстиції пропонував Раді ухвалити законопроєкт про створення Вищого адміністративного суду на місці ліквідованого Окружного адміністративного суду Києва. Однак напрацювання уряду зазнали фіаско. Чому?

Якщо співставити урядовий законопроєкт, який не було підтримано у першому читанні з кінцевою версією закону авторства народного депутата Власенка, ухваленого в цілому, то залишилася єдина відмінність: мав бути один суд (Вищий адміністративний суд), проте їх буде два: Спеціалізований окружний адміністративний суд і Спеціалізований апеляційний адміністративний суд. Таким чином, дві юридичні особи з більшою кількістю апарату, ніж це пропонував уряд.

Але найголовніше в такому рішенні про створення двох окремих судів (суду першої інстанції та суду апеляційної інстанції) не порушено принцип римського права: «Ніхто не може бути суддею у власній справі».

«Поява Експертної ради у конкурсах підвищує якість відбору суддів»

11 лютого на засіданні Комітету Верховної Ради з питань правової політики відбулася гаряча дискусія між нардепами та віцепрем'єр-міністеркою Ольгою Стефанішиною щодо ролі Експертної ради у конкурсах, куди ввійдуть міжнародні спеціалісти. Зокрема, окремі обранці висловили застереження, мовляв, цей дорадчий орган матиме непритаманні повноваження. Наприклад, Експертна рада забраковує кандидата на посаду судді, який не пройшов тест на доброчесність. Чи може Вища кваліфікаційна комісія суддів не зважати на рішення експертів і пропустити такого кандидата до наступного відбірного етапу?

У Законі є норма: якщо Експертна рада (складатиметься з трьох представників, яких делегуватиме Рада суддів України і трьох представників міжнародних партнерів) ухвалила рішення, що певний кандидат у судді не відповідає критеріям доброчесності або ця ж Рада не зуміла дійти консенсусу щодо того чи іншого претендента, тоді має відбутися спільне засідання Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) та Експертної ради. Подібна модель відбору успішно зарекомендувала себе при формуванні Вищого антикорупційного суду.

Чи не здається вам, що за такої конфігурації робота Вищої кваліфікаційної комісії суддів ставиться у залежність від дій Експертної ради? Простий приклад. Експертна рада не набрала кворуму для спільного засідання. Що тоді?

Тоді рішення приймається більшістю від складу присутніх на засіданні Експертної ради та Вищої кваліфікаційної комісії суддів. При цьому є нюанс. Обов’язковою умовою є голосування за рішення не менше двох членів Експертної ради з числа міжнародників.

Зауваження до ролі Експертної ради висловила й колишня заступниця міністра юстиції, а нині заступниця керівника Офісу президента Ірина Мудра. Її цитата: «Потрібно чітко визначити, що Експертна рада є як дорадчий орган і вона немає права ветувати кандидатів у судді». Все ж таки, поясніть, Експертна рада залишилася дорадчим органом при ВККС?

Ще раз: Експертна рада – це дорадчий орган з певними повноваженнями. Її присутність на цьому етапі однозначно підвищує якість відбору суддів. Разом з тим, остаточне рішення – за ВККС. Тим паче, є ще дві інституції, які також можуть сказати вагоме слово. Це – Вища рада правосуддя, яка призначає і звільняє суддів та президент, який видає укази про призначення суддів.

Заступник міністра юстиції Олександр Банчук пояснив: нові суди візьмуться за дві категорії справ. Це розгляд позовів про незаконність рішень центральної влади, а також актів індивідуальної дії

фото надане пресслужбою міністерства юстиції

«ОАСК давно втратив довіру. Тому запуск нових судів є запитом суспільства»

Ще одну «міну» у законопроєкті побачила експертка з судової реформи Лабораторії законодавчих ініціатив Карина Асланян. У коментарі «Главкому» вона зазначила, що претендувати на посади суддів у двох адміністративних судах, окрім  суддів, адвокатів та науковців, можуть державні службовці категорій «А» і «Б». «Наприклад, керівник певного юридичного департаменту міністерства, пропрацювавши на посаді 20 років, обирається суддею нового Спеціалізованого окружного адміністративного суду. Маємо конфлікт інтересів, оскільки колишній чиновник, залежний від держави, судитиме державу», – пояснила вона. Яка ваша позиція з цього приводу?

Не розділяю позицію згаданої пані експертки. По-перше, залучення до здійснення правосуддя державних службовців категорій – поширена практика у Франції та Німеччині («історичних батьківщинах» адміністративної юстиції) переходу державних службовців у судді і навпаки. Тамтешні службовці, які пішли працювати в адміністративні суди, насправді добре обізнані зі специфікою категорії справ. По-друге, будь-який конфлікт інтересів, пов’язаний із попереднім місцем роботи судді, усувається завдяки його самовідводу або відводу. І, по-третє, у нашому випадку охочі державні службовці категорій «А» і «Б» пройдуть тотальну перевірку з боку Експертної ради та ВККС. Я ж упевнений: поява топдержслужбовців у лавах новостворених адміністративних судах спрацює у позитив.

У майбутньому Олександр Банчук може стати суддею Спеціалізованого окружного адміністративного суду?

Ні, тому що моя посада політична, я не є державним службовцем. Щоправда, маю за плечима певний науковий стаж. Однак зараз про це не думаю; працюю над змінами у системі правосуддя, необхідними для приєднання України до Європейського союзу.

Ви навели приклад європейських країн, де у адміністративні суди набирають державних службовців. В Україні теж є приклади, правда не зовсім позитивні. Скажімо, у скандальному Окружному адміністративному суді Києва здійснював правосуддя Ігор Качур. Він прийшов туди з посади заступника міністра промислової політики в уряді Віктора Януковича. На посаді судді ОАСК Качур «відзначився» скасуванням рішення про націоналізацію «Приватбанку» у 2019 році. А перед великою війною суддя Ігор Качур узяв до розгляд позов Віктора Януковича, який оскаржував постанову Верховної Ради 2014 року про своє самоусунення. До речі, представник парламенту заявляв відвід судді Качуру, наголошуючи на тому, що суддя раніше працював в уряді позивача Віктора Януковича. Але інший суддя Віталій Катющенко не побачив у цьому конфлікту інтересів і залишив Качура головуючим у справі експрезидента. Очевидно, корективи на фронті (відхід окупантів із Київщини) вплинули на суддівське рішення і Януковичу було відмовлено у розгляді позову з формальних причин (позивач не аргументував на поновленні пропущеного терміну звернення до адмінсуду).

Тут питання не стільки у прізвищі конкретного судді, скільки у самій процедурі добору служителів Феміда. Раніше критерії оцінки кандидатів були набагато нижчими, ніж тепер. Тому й нині стоїть завдання – набрати нових людей до Спеціалізованого окружного адміністративного суду і Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду, бекграунд яких не викликав би значних застережень у експертного середовища. На мою думку, реформування ліквідованого ОАСК через процедури проведення кваліфікаційне оцінювання суддів та відкриття щодо окремих з них дисциплінарних проваджень Вищою радою правосуддя не врятувало б ситуації. Адже цей суд давно втратив довіру з боку суспільства на ухвалення справедливих рішень.

Яка буде підсудність двох нових адміністративних судів? Мається на увазі, чи розглядатимуть вони всі справи проти центральних органів влади чи частково ці функції залишаться у Київського окружного адміністративного суду, який третій рік поспіль приймає справи ліквідованого ОАСК?

Нові суди візьмуться за дві категорії справ. Перша – розгляд позовів фізичних та юридичних осіб про незаконність нормативних актів Кабінету міністрів, міністерств, Національного банку України. Друга категорія справ стосуватиметься оскарження актів індивідуальної дії (адміністративних актів). Наприклад, державний службовець, який працював у центральному апараті міністерства, не погодився зі своїм звільненням і позивається до роботодавця.

Що стосується розгляду позовів проти президента та Верховної Ради, то це компетенція Верховного суду. Йдеться про оскарження указів глави держави або постанов парламенту.

Київський окружний адміністративний суд залишить за собою розгляд справ проти місцевої влади, зокрема, Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації та столичних РДА. Також під юрисдикцію суду потрапить діяльність територіальних підрозділів служб, які знаходяться у столиці або в Київській області. Наприклад, позови до Головного управління державної податкової служби у Києві розглядатиме безпосередньо Київський окружний адміністративний суд.

Цілком очевидно, що запуск двох нових адміністративних судів має дати позитивний імпульс і розвантажити роботу вже згаданого Київського окружного адміністративного суду. Для порівняння: у 2023 році на розгляді цього суду перебувало 70941 справа. З них понад 4 тис. – до Державної податкової служби, майже 1,8 тис. – до міністерств, 392 справи – проти Кабінету міністрів.

Десятки мільйонів гривень на нові суди

Скільки грошей «з’їдять» нові адміністративні суди? Скільки там працюватиме суддів? Їхня зарплатня буде вищою, аніж в інших суддів з адміністративних судів країни?

Розглянемо на прикладі урядового законопроєкту, який передбачав створення Вищого адміністративного суду, куди входили б суд першої інстанції та апеляційна палата. Мін’юст спільно з Державною судовою адміністрацією підрахували: для початку функціонування суду має бути 32 судді, у тому числі дев’ять суддів апеляційної палати. Що стосується Спеціалізованого окружного адміністративного суду і Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду, то необхідну кількість суддів визначатиме Вища рада правосуддя на підставі розрахунків Державної судової адміністрації. Скоріше за все, число суддів має бути більшим, ніж пропонувалося для Вищого адміністративного суду.

Аналогічно з кошторисом витрат. На утримання Вищого адміністративного суду закладалося 257 млн грн на перший рік роботи суду. На наступні роки – по 145 млн грн. Нині ці суми зазнають корегувань, оскільки йдеться про створення двох адмінсудів.

Варто додати, що зі свого боку міжнародні партнери пообіцяли надати матеріально-комп’ютерне забезпечення для нових адміністративних судів.

Голова парламентського комітету з питань правової політики Денис Маслов говорив, що добір суддів до нового адміністративного суду має здійснюватися у III кварталі 2025 року. Добігає завершення перший квартал, а Закон не підписав ані голова Верховної Ради, ані президент. Плюс іще має бути окремий закон від глави держави власне про створення цих судів. На які терміни запуску конкурсу з добору суддів та початку здійснення судочинства новими судами орієнтується Мін’юст?  

Наші очікування: протягом березня буде підписано ухвалений закон. Потім президент внесе до Ради законопроєкт про створення цих спеціалізованих адміністративних судів, відповідно до положень Конституції та закону про судоустрій і статус суддів. І орієнтовно у III кварталі цього року повинен розпочатися конкурсний добір суддів. Як показує практика, приблизно на дев’ять місяців може розтягнутися ця процедура (весна 2026 року – «Главком»). Не забуваймо, що фінальне слово ще має сказати Вища рада правосуддя і президент, який видає відповідні укази про призначення суддів.

Віталій Тараненко, «Главком»