Ще в грудні минулого року Президент підписав наказ про створення Міграційної служби, одразу призначивши голову та його заступника та віддавши у відання МВС.
Ще в грудні минулого року Президент підписав наказ про створення Міграційної служби, одразу призначивши голову та його заступника та віддавши у відання МВС. Проте досі ця структура повноцінно так і не запрацювала. Не прийнято положення про службу, досі немає концепції міграційної політики України, а Європейський Союз, з яким ми добиваємося безвізового режиму, не знає, з ким спілкуватися, бо у нас фактично немає відповідного міграційного органу. Чому з 2002 року всі спроби створити цю службу були провальними? Яке місце Україна займає в міграційних потоках зараз, і чи не захлисне її хвиля переселенців із Африки після 2020 року?
Про це в прес-центрі «Главкому» говорили директор Українського інституту публічної політики Віктор Чумак, співробітник Інституту соціології НАН України Ірина Прибиткова та експерт з питань міграції Вікторія Шмідт.
Віктор Чумак: «Питання, хто буде контролювати фінансові потоки, є головними у визначенні функцій і завдань Міграційної служби України»
На мій погляд, за роки незалежності Україна взагалі не мала власної розумної прозорої міграційної політики. По великому рахунку, міграційна політика реформувалася як відповіді на виклики, що ставали перед Україною в різні часи. Біда в тому, що міграційна політика не була пріоритетом для жодного з урядів. Хоча завжди існували певні міграційні тиски на Україну, на які уряд реагував достатньо рефлекторно. На початку української незалежності найбільшим міграційним тиском була репатріація кримський татар, потім достатньо серйозно постало питання нелегальної транзитної міграції, зараз - питання міграції українських громадян за кордон і т.і.
З іншого боку, Україна має достатньо розвинуте міграційне законодавство. У нас є безліч законів і підзаконних актів, які в принципі врегульовують більшість викликів, що стоять перед українською міграційною політикою. Але українське законодавство трохи застаріле і не відповідає вимогам часу. Міжнародні зобов’язання України вимагають надавати притулок особам, які потрапляють на територію України. А у нас взагалі поняття притулку ніде не виписано, ми не можемо його надавати, ми надаємо статус біженця, відповідно до Конвенції Організації Об’єднаних Націй. Хоча більшість європейських країн більш гнучко реагують на ці питання, і в різних країнах передбачаються додаткові види гуманітарного захисту. Наприклад, в Польщі є толерантний статус або ж якісь інші статуси мігрантів, які знаходяться на території тимчасово або постійно. В зв’язку з тим, що ми не можемо надавати такі види додаткового гуманітарного захисту, ми і не можемо інтегрувати мігрантів в наше українське суспільство. Та вони й самі не дуже цього хочуть, тому що більшість з них розглядають українську територію як транзитну перед тим, як потрапити до Європейського Союзу.
Хоча за останні роки змінився характер нелегальної міграції та її потоків. Якщо раніше ми говорили про достатньо серйозні тиски, які відбувалися з країн Південно-Східної та Центральної Азії (Афганістан, Пакистан, Індія), то на сьогодні приблизно 90% таких мігрантів – це мігранти з країн Середньої Азії та СНД (дуже багато росіян і чеченців). Відповідно до такої міграційної ситуації необхідно будувати інституціональну модель реагування на такі виклики, елементом якої є Міграційна служба.
Українська міграційна служба створюється з 2002 року, коли вперше у Плані дій «Україна-ЄС» в сфері юстиції та внутрішніх справ в розділі «Міграція і притулок» було виписано завдання України створити Міграційну службу, яка б взяла на себе розробку всього комплексу завдань, які стоять перед українською міграційною політикою. До сьогоднішнього дня ця служба не працює, хоча є указ Президента від грудня минулого року, відповідно до якого створено цю службу. Але немає закону про центральні органи виконавчої влади, які б визначали характер взагалі служб, відповідно немає положення про Міграційну службу, ми не знаємо обсягу ні її повноважень, ні завдань.
Щодо світового досвіду, то міграційні служби будуються за відповідними функціями, які реагують на ті виклики, що є в країні на даний момент. Одні служби спеціалізуються на еміграції, деякі – на міграційних процесах і наданні громадянства, інші – на прикордонному контролі і питаннях міграції. Інституційно більшість служб скеровуються через різні міністерства. Більше половини європейських служб скеровуються через міністерства внутрішніх справ, тому що відповідають за вироблення і реалізацію міграційної політики, надання адміністративних послуг в сфері міграції, а разом з тим і за адаптацію мігрантів у власне суспільство. Але потрібно ще виконувати функції контролю, які накладаються не на міграційні служби, які акцентуються на гуманітарних завданнях, а на правоохоронні органи. Тому в Європі 14 міграційних служб входить до складу міністерств внутрішніх справ, 6 – до складу міністерств юстиції, деякі – до складу міністерств, які відповідають за соціальну політику.
Який повинен бути формат української міграційної служби? Як на мене, будь-який, тільки б вона була, за виключенням одного. В можливості побудувати українську Міграційну службу є одна проблема, яка базується на абсолютно корупціоногенному факторі. Українська міграційна служба або підрозділи, які входять або входили до її складу, або підрозділ, на якому хочуть побудувати українську міграційну службу, який називається Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, надає послуги громадянам України з паспортизації. Звідси цей підрозділ є замовником у величезних комерційних структур, які називаються концерн «ЄДАПС», бланків українських та іноземних паспортів і т.і. Уже протягом п’яти-шести років мова йде про те, щоб цю функцію паспортизації передати в Міністерство юстиції. Але ви розумієте, що ця функція хабароємка, фінансовоємка і дає можливості заробляти позабюджетні кошти для Міністерства внутрішніх справ. Тому питання, хто буде контролювати ці фінансові потоки, є головними у визначенні функцій і завдань Міграційної служби України, а не ті, які повинна вона вирішувати – функцій щодо координації міграційної політики, політики у сфері біженців, надання притулку і т.і. Якщо забрати функцію надання адміністративних послуг для українських громадян, то все інше вона абсолютно спокійно може виконувати.
Якщо у складі Міністерства внутрішніх справ була б ще Прикордонна служба, то це б дало можливість кращої координації між всіма службами, які б займалися міграційною політикою. Але є і інша проблема в реалізації нашої міграційної політики, яка полягає в тому, що ми не маємо Міністерства внутрішніх справ - у нас є Міністерство міліції, що абсолютно не тотожне з європейським розумінням міністерства внутрішніх справ. Єдина функція Міністерства внутрішніх справ України – це забезпечення правопорядку, тоді як нормальних європейських міністерств внутрішніх справ - вироблення і реалізація політики у сфері діяльності всередині країни. Думаю, ця правоохоронна функція буде домінувати практично у всіх сферах діяльності цього Міністерства, в тому числі і в Державній міграційній службі. Поки не буде реформовано Міністерство внутрішніх справ, на мій погляд, всі інші функції Міністерства, в тому числі міграційного контролю і вироблення міграційної політики, не будуть ефективними.
Ірина Прибиткова: «З 2005 року Україна отримує міграційний приріст на рівні 12-14 тисяч осіб»
У нас немає ні Міграційної служби, ні міграційної політики. Дехто думає, що немає і основ міграційної політики, але вони є. За радянських часів це були три кити – інститут прописки, найм людей на роботу та надання житла, яких без прописки не можна було отримати. На сьогодні їх немає, але є три інші основи міграційної політики – свобода пересування, права людини та реєстрація замість інституту прописки. Вони працюють та впливають на міграційні процеси в країні.
Зараз можна почути про те, що у нас 5-7 мільйонів українців працює за кордоном, що близько 4 мільйонів вже поїхали в еміграцію, – це неправда. З 2005 року Україна отримує міграційний приріст (сальдо, чиста міграція) на рівні 12-14 тисяч осіб. Тобто, Україна не втрачає своїх людей, а потроху отримує. Вже сформувався стан так званої міграційної рівноваги, як довго він протримається – сказати важко. Проте спостерігається збільшення кількості бажаючих поїхати за кордон, але не в еміграцію, а лише для того, щоб заробити гроші. Наші люди, які працюють за кордоном, там погано захищені. Якщо вирішення цього завдання буде включено до нашої міграційної політики, це буде дуже добре. Були проведені дослідження нашими «Демократичними ініціативами», центром «Левада» в Москві та азербайджанським центром, згідно з якими зростає бажання молоді (18-34 роки) поїхати працювати за кордон. Цей контингент в Україні чи не найбільший – 65%.
Вікторія Шмідт: «Міграційна політика України ніколи не існувала сама по собі і не була пріоритетом, вона завжди підштовхувалась зовні»
Щодо статистичних даних, то певний час аналізом міграційної ситуації в Україні займався Державний комітет у справах національностей та міграції, а потім релігії. Були охоплені всі аспекти: дані Держкомстату (зовнішня та внутрішня міграція, по регіонам, за віком та статтю), дані Держприкордонслужби (про загальну кількість осіб, які перетнули кордон взагалі, про кількість видворених, затриманих нелегальних мігрантів, порушників кордону), дані МВС (про осіб, які отримали квоту на імміграцію чи посвідку на проживання в країні), дані МЗС (скільки українців перебуває на консульському обліку, кількість видано віз, кількість іноземців, які навчаються в Україні, про кількість іноземців та осіб без громадянства, які знаходяться на обстеженні у медичних закладах). Останні два роки аналізом міграційної ситуації ніхто не займався і це може бути одним із головних завдань Державної міграційної служби України. Як свідчить досвід європейських країн, є окремі навіть координаційні бюро, які узагальнюють всю статистичну та аналітичну інформацію, і до них можуть звернутися за потреби органи виконавчої влади.
Міграційна політика формується в залежності від масштабів міграційних потоків з огляду на те, продукують їх країни чи приймають. Ні для кого не секрет, що потоки міграції можуть збільшуватись чи зменшуватись, певним чином впливаючи на політичну, економічну та соціально-культурну ситуацію. Міграційна політика України ніколи не існувала сама по собі і не була пріоритетом. Вона завжди підштовхувалась зовні, під тиском або Європейського Союзу, або під приєднання до певних міжнародних ініціатив, зокрема до Конвенції ООН.
Зараз ми покладаємо великі сподівання на створену Міграційну службу. Буде важко, але варто спиратися на міжнародний досвід, тому що стільки було вкладено праці, грошей, пропозицій, аналізу від різних міжнародних організацій, що нам залишається тільки підхопити вже ту базу, яка є. Важко, мабуть, знайти країну Європейського Союзу, якій би надавалась така допомога в плані розбудови міграційної політики, яку отримала Україна.
Яка ситуація щодо внутрішньої міграції в Україні? З яких причин люди їдуть в інші регіони? З яких областей найбільше виїжджають і куди прямують?
Вікторія Шмідт: Причина одна – це пошук роботи. Щоправда, останнім часом люди шукають ще й менш забруднені території для проживання, це так звана екологічна міграція.
Ірина Прибиткова: В усіх міграційних потоках близько 96% тих, хто пересувається, робить це у власній країні. До речі, після того, як розвалили колгоспно-радгоспну систему, селяни шукають роботу на інших територіях. 40% українських селян, які мають роботу, працюють в основному або в містах, або селищах міського типу.
Скільки в середньому за рік через проїжджає територією України так званих транзитерів-нелегалів?
Віктор Чумак: Це не такі цифри, щоб від них волосся ставало дибом. Є дані по нелегалам-мігрантам, які проходять транзитом через Україну, вони містять дві складові. Ця цифра складається з тих, кого затримує українська міліція всередині України, та кількості людей, які затримуються прикордонниками на кордоні або не пропускаються ними в Україну. В рік це від 30 до 40 тисяч людей, і цього не треба лякатися. В цю цифру можуть потрапити і росіяни чи громадяни інших країн, з якими ми маємо безвізовий режим, які перевищили термін реєстрації понад дозволених 90 днів.
Найбільш реальна статистика, яка відображає стан нелегальної міграції через Україну – це статистика реадмісійних повернень, які є між Україною та Європейським Союзом. Пам’ятаєте, скільки крику було щодо того, що Україна перетвориться у «відстійник» після підписання договору про реадмісію. Там є дві процедури: спрощена (ті, кого затримують на нашому кордоні) і стандартна (ті, яких затримали вже в країнах ЄС). До сьогоднішнього дня за стандартною процедурою, за якою ми працюємо вже більше року, жодного іноземця, громадянина третьої країни не було повернуто до України.
Наскільки є гострою проблема біженців в Україні? Чи названі вами цифри не дають підстав для хвилювання?
Віктор Чумак: Не думаю, що в Україні стоїть гостро проблема біженців, статус яких визначений Конвенцією ООН. На сьогоднішній день таких «інституціональних» біженців в демократичному світі лишилося мабуть 11, які переслідуються на власній території з різних причин (політичних, релігійних). Тепер більшість людей просто лишають свої території і зараз країни приймають якісь нормативні акти чи закони, які надають таким людям отримання якогось іншого статусу. Всі користуються узагальненим терміном як «притулок». Україна якраз не надає притулок, а статус біженця і то одиницям. Минулого року його отримали близько 50 людей, а були такі роки коли ця цифра не доходила і до 10. Тому проблема біженців не стоїть, бо Україна не є так званою «країною призначення», хоча у 2008 році на піку економічного підйому Україна мала всі шанси нею стати. Зараз нелегали розглядають нас як країну, де можна лише ненадовго зупинитися для того, щоб переїхати до ЄС.
Проте в жодній країні Європи я не бачив такого лояльного законодавства до біженця, як у нас. Людина, яка звертається за таким статусом, не має права бути затриманою на території України чи поміщеною у місця тимчасового утримування. Надається довідка, що вона в процесі отримання статусу біженця і може їздити, де і скільки заманеться. Водночас в більшості європейських країн люди, які знаходяться в такому статусі, взагалі перебувають за гратами або на обмеженій території, де їх можна повністю контролювати. Але це не українське ноу-хау, воно було нав’язане нам зовні.
Чому велику частку «транзитерів» через Україну до ЄС складають саме вихідці з СНД?
Віктор Чумак: Ще в 2007 році ми спрогнозували, що при підписанні Договору про реадмісію транзитна нелегальна міграція в Україні піде на спад. По суті, нелегальна міграція – це не хаотичний рух людей, а добре організований нелегальний бізнес зі своїми каналами. Торгівля людьми має треті в світі прибутки після торгівлі зброєю та наркотиками. Умови ведення такого бізнесу передбачають чітко налагоджені канали переправлення нелегальних мігрантів через кордон. Ті, хто замовляє послугу, повинні отримати результат. Коли країна ж стає частиною реадмісійного простору, виникає ризик того, що людина, яка з території України потрапила, скажімо до Австрії чи Словаччини, буде повернута, тоді не виконуються умови угоди між переправниками та замовниками. Тож такі канали стають просто неприбутковими і в Україні відмовляються від переправляння нелегалів з країн Далекого зарубіжжя, бо колосальні гроші треба викинути на перебування такої людини в Україні, на житло, на хабарі чиновникам, причому не бути впевненим в результаті. Тому бачимо залишковий принцип такого бізнесу, куди потрапляють люди, які можуть перебувати легально на території України без візи протягом 90 днів. Цю категорію і складають вихідці із країн СНД.
Ірина Прибиткова: Навколо теми міграції дуже багато міфів. Найгірше, що вони досить поширені і серед народу, і серед політиків.
Віктор Чумак: Так, зовсім недавно нас лякали, що Україна перетвориться у «відстійник», що будемо мати скрізь спеціальні табори для нелегалів. Зараз таких є всього два, які побудували за кошти ЄС та США, та й ті напівпорожні.
Днями ЄС відмовив Росії у безвізовому режимі. Основною причиною назвали те, що Європа не хоче, щоб до неї потрапляли нелегали з певних регіонів, зокрема з Кавказу. Вже зараз деякі країни страждають від засилля кавказького криміналітету. Чи може міграційна служба посприяти тому, щоб зупинити таких транзитерів?Чи не стане це на заваді отримання нами безвізового режиму з ЄС?
Віктор Чумак: В Плані дій щодо надання нам безвізового режиму напряму пов’язано створення Міграційної служби і роботи з наданням безвізового режиму. Ситуація така, що зараз європейцям немає з ким розмовляти стосовно української міграційної політики. У нас немає органу, який би координував і відповідав за цю сферу і т.ін. Саме Міграційна служба має бути замовником щодо виготовлення паспортів з біометричними даними для громадян України. Тому створення також служби повинне вирішити дуже великий комплекс питань щодо якраз безвізового режиму з Європейським Союзом.
Як скоро ми можемо отримати безвізовий режим з ЄС?
Віктор Чумак: Я тут не оптиміст. В кожному розділі Плану по співпраці з Європейським Союзом щодо отримання безвізового режиму є пункт про посилення боротьби з корупцією. Якщо ми технічно навіть зможемо виконати більшість завдань, які стоять перед нами, інституційно і законодавчо ми не позбавимося цього дуже високого корупціогенного фактору, який просто дасть змогу європейцям з огляду на високі корупційні ризики просто відмовити нам в наданні безвізового режиму. Ми зможемо отримати безвізовий режим з ЄС, коли індекс прозорості за «Transparency International» буде більше 3,5, який ми зможемо отримати не скоро, зараз у нас він складає 2,6.
Чи може справдитися прогноз, що на Україну прийде хвиля мігрантів з Африки або з Китаю?
Вікторія Шмідт: Ці потоки майже стабільні. Такі прогнози абсолютно безпідставні, зараз такої тенденції немає. Тим більше Україна є не країною призначення, а країною транзиту, ті хто потрапляють до нас з Африки, Азії, користуються процедурою надання статусу біженця, щоб певний час перебувати на території України і потім прямувати в заздалегідь визначену країну Європейського Союзу.
Віктор Чумак: Все може бути. В найближчі 10-15 років всі будуть перебувати у стані боротьби за ресурси. Найголовніші ресурси, за які буде воювати світ після 2020 року, - це їжа і вода. І на фоні цього ми маємо шанси, тому що ми в п’ятірці країн світу, які виробляють зерно. Тут можливо, що емігрантські потоки йтимуть не там, де будуть панувати фінансові ресурси, а там, де буде можливість отримати їжу. Від того, як ми вмонтуємося в цей світ, буде залежати наш міграційний стан.
Коментарі — 0