Чому західна політика боротьби з корупцією в Україні обертається провалом

Західні програми допомоги, націлені на подолання корупції в Україні, обернулися провалом. Замість визнати, якою значною мірою Україна змінилася на краще, реалізація підходів, що користується підтримкою Заходу, супроводжується викривленим зображенням реформ, що тривають, як безнадійно неадекватних. Результатом є дискредитація реформ, поляризація еліт у країні, зростання популярності ідей масової мобілізації, розквіт популізму як на правому, так і на лівому фланзі політичного спектру, ослаблення України на тлі війни та російської окупації і, нарешті, поглиблення нестабільності в країні.

Україна є ключовою країною на передовій лінії зіткнення з агресивною Російською державою. Те, наскільки успішно вона зможе опиратися Росії, стане вагомою частиною зусиль Заходу зі стримування і давання відсічі Президентові Володимиру Путіну. Але як країні, що перебуває під постійним тиском з боку Росії, Україні не завадив би більш цілісний підхід до реформ. Конкретно кажучи, їй потрібний прагматичний план дій з подолання корупції і впровадження реформ, складений з розрахунком на те, щоб дати Україні змогу рухатися вперед і при цьому не підігравати російським спробам підриву і дестабілізації країни.

Україна є плюралістичним суспільством з демократичною і дуже конкурентною політикою. Двічі за свою недавню історію вона бачила багатомісячні масові протести (одного разу 2004 року, а відтак знову 2013-2014 року). Її громадяни показали високий рівень спроможності до низової організації і активізму з метою підтримки демократії та верховенства права.

Водночас процес звільнення від комуністичного панування залишив країні у спадок олігархічну економічну систему, повсюдну корупцію, поширену практику ухилення від сплати податків через тіньову економіку, яка, за оцінками, додала б 40 відсотків поверх офіційного ВВП, слабкий захист права власності та договорів і здебільшого неадекватно функціонуючі суди. Не дивно, що спроби викорінити поширену корупцію вже довгий час, з часу здобуття незалежності 1991 року, є пріоритетними у політиці надання західної допомоги. Поступу в цій сфері майже не спостерігалося аж до 2014 року, коли революція під назвою Євромайдан скинула тодішнього Президента Віктора Януковича і привела до влади прозахідні та реформістські еліти. Того ж року бізнесмен Петро Порошенко, один із основних фінансових підтримувачів протестів, був обраний Президентом і створив переважно реформістський коаліційний уряд.

Західні донори побачили у суміші нових і старих облич в уряді ознаки політичних змін і можливість швидко реформувати країну. Щоб допомогти у цьому, вони надали кошти широкому спектру довірених представників, таких як антикорупційні неурядові організації (НУО) і аналітичні центри, з метою розробки, лобіювання і прискорення прийняття законодавчих та інституційних змін.

Спочатку новий уряд і новий парламент слухняно впроваджували майже кожну пропоновану ідею реформ. Водночас команда реформаторів успішно почала демонтувати великі корупційні схеми, що працювали десятиліттями, а під час правління Януковича ще більше розрослися.

Кардинальне реформування способу формування ціни на газ усунуло можливість спекулювати на перепродажі газу, на чому неправомірно заробляли газові трейдери і посередники, які мали зв'язки у владних колах. Державну нафтогазову монополію очолила команда реформаторів, яка підвищила прозорість і зробила компанію прибутковою.

2015 року було створено прозору систему державних закупівель «Прозорро», яка зекономила бюджету сотні мільйонів доларів щороку. Міліцію, яка традиційно була клоакою корупції і зловживань, було повністю реорганізовано у нову національну поліцію.

Станом на кінець 2016 року Україна також вже почала вичищати зі свого банківського сектору зомбі-банки, які отримали таку назву через те, що стали неплатоспроможними, видаючи кредити компаніям і фіктивним фірмам, пов'язаним з власниками цих банків. В рамках цього нового жорсткого підходу було націоналізовано Приватбанк, найбільший банк України, якому держава закинула видачу більше як п'яти з половиною мільярдів доларів у вигляді сумнівних або корупційних кредитів пов'язаним компаніям-прокладкам. Завдяки добре скоординованим діям Генеральної прокуратури було конфісковано і повернено до державної скарбниці активи "організованого злочинного угруповання Віктора Януковича" на суму півтора мільярда доларів.

Підвищення адміністративної ефективності та кадрові зміни в тих українських компаніях, що ще залишаються у державній власності, кардинально зменшили щорічні збитки, що їх багато експертів вважали свідоцтвом наявності корупційних механізмів.

Держава також практично викорінила так звані конвертаційні центри. Ці незаконні установи брали комісійні в розмірі від 6 до 12 відсотків, якими відтак ділилися з податковими інспекторами, які закривали очі на фіктивні транзакції та витрати, якими прикривали відмивання коштів і ухиляння від податків. Ефекту від цих схем і махінацій набігало на декілька мільярдів доларів на рік.

Нарешті, запровадження електронної системи для сплати і відшкодування податку на додану вартість (ПДВ) забезпечило прозорість цього процесу і знищило вагоме джерело корупції.

За будь-якими об'єктивними мірками змін зусилля України з подолання корупції лише за чотири роки дали більше результатів, ніж за попередні два десятиліття. Це відбулося за рахунок змін у структурі стимулів: чесна поведінка стала більш прибутковою, ніж нечесна, а ризики шахрайства підвищилися. Це зменшило потенціал корупції, оскільки старий метод боротьби, який передбачав судове переслідування окремих людей без якихось змін у базових умовах, означав лише, що на їхнє місце завжди прийде хтось інший. Згідно з дослідженням українського Інституту економічних досліджень, ефект вищеперерахованих реформ для збереження державних коштів оцінюється у майже 6 мільярдів доларів щорічно.

Дивовижно, але в очах американських і європейських політиків ці помітні здобутки виявилися недостатніми. Істинною мірою змін дедалі частіше вважалася кількість судових переслідувань і покарань злочинців. Західні уряди постійно збільшували тиск і заохочували своїх добре фінансованих рупорів з числа НУО не послаблювати критику нібито повільного темпу реформ. Не дивно, що багато українців вважають, що "нічого не змінилося" і "все пропало". Опитування, проведене поважним фондом "Демократичні ініціативи" на початку 2018 року, показало (https://www.kyivpost.com/ukraine-politics/poll-shows-ukrainians-consider-fight-corruption-unsuccessful.html), що 80 % людей вважають, що боротьба з корупцією в Україні не принесла жодних результатів, незважаючи на описані вище реформи.

Організації, що отримують західну допомогу, наполягали на каральних заходах з метою викорінення корупції, здійснювати які мали нові розслідувальні органи та підрозділи прокуратури, і вимагали запровадження безпрецедентного рівня прозорості в секторі державного управління. У той же час повноцінна реформа судової системи відійшла на задній план.

Головним розслідувальним орган, що його намагався зміцнити Захід, було Національне антикорупційне бюро (НАБУ), засноване у жовтні 2014 року за значної західної фінансової і технічної підтримки. Хоча воно зайняло позицію незалежності від високопосадовців і заробило похвалу від західних дипломатів і НУО, серед його керівництва були повноцінні члени клубу прокурорської і міліцейської старої гвардії. Ба більше, як виявилося, бюро вдавалося до методів, які не можна назвати інакше як корупційними, включно з використанням, як стверджується, незаконних методів здобуття доказів; покладанням на слухняних суддів, які самі перебували під слідством з боку самого бюро за корупцію; записом розмов без рішення суду; використанням незареєстрованих засобів прослушки; і розкриттям конфіденційних матеріалів слідства перед журналістами, з якими бюро підтримувало дружні стосунки.

Нове підтримуване Заходом Національне агентство з питань запобігання корупції працювало зі швидкістю равлика, висунувши дуже мало звинувачень проти політиків, чиї декларації показали неочікувано великі грошові та матеріальні статки. Обидві інституції, а також основна Генеральна прокуратура України, страждають від слабких знань господарського права і сутності комерційних транзакцій, а саме на них обертатиметься переважна частина справ в рамках антикорупційних розслідувань. Тим часом із західною фінансовою допомогою як гриби після дощу розмножилися проекти журналістських розслідувань, які забезпечили безперервний потік новин на телебаченні та в інших медіях про корупційні схеми, непояснені статки і питання, на які не знайшлося відповідей. Іноді ці програми набували мстивого характеру, роблячи своєю мішенню тих, хто критикував деякі реформи.

Коли стали публічними декларації держслужбовців, це не призвело до багатьох судових переслідувань або вироків, а натомість відкрило ящик Пандори, який призвів до повальної втрати довіри до еліт в Україні, включно з антикорупціонерами-реформаторами. Велика кількість українських депутатів і чиновників, багато хто з яких прийшов з бізнесової сфери, мала активи на мільйони доларів, включно з розкішними будинками, витонченими предметами мистецтва і дорогими автомобілями. У країні, де пенсії та зарплати за межами великих міст коливаються в межах 200-300 доларів на місяць, ці характерні свідоцтва стилю життя верхніх прошарків середнього класу і багатіїв серед чиновників, законодавців і громадських активістів країни роздмухало в широкому загалі лють, яка лягла в основу політики обурення.

На додачу до документування порушень в рамках нових розслідувань і зусиль правоохоронних органів в гру вступила нереформованість судової системи. Суди виявилися перевантажені справами, і почалося уповільнення роботи, яке дозволило відтягувати рішення у гучних антикорупційних справах, фігурантами яких були заможні та впливові люди.

Іронія ситуації також у тому, що підтримувана Заходом антикорупційна кампанія не сприяла консолідації реформістських сил. Натомість вона знизила рівень усвідомлення громадськістю тих реальних здобутків, що їх було досягнено, і зменшила рівень підтримки владоможців, включно з Порошенком. Громадськість почала втрачати віру в реформаторів, яких стала розглядати як ні на що не гідну альтернативу. Тож не дивно, що нинішні опитування показують три занепокійливі тенденції: політичну фрагментацію, за якої не менше восьми партій долають п'ятивідсотковий бар'єр на прийдешніх виборах у листопаді 2019 року, хоча при цьому жодна з партій не дотягує до 10 % підтримки; зміцнення популістичних рухів; і відсутність серйозної ліберальної альтернативи. Схожі тенденції фрагментації та популізму видно у громадських настроях в контексті президентських виборів: жоден з численних кандидатів, участь яких передбачається у виборах в березні 2019 року, не користується підтримкою більше ніж 8 % виборців.

Вихідна точка західного підходу до боротьби з корупцією до болю знайома: це хибна думка, що ключем до змін є окремі політики, а не інституції. Аналітики і політичні діячі, які дедалі частіше заявляють, що Порошенко має піти, ігнорують той факт, що системні зміни завжди є складним процесом, надзвичайно залежним від змін у структурних відносинах та інституційних практиках, а не від особистостей, які очолюють ці інституції. Польща і Угорщина, які на позір зробили вражаючий стрибок в розвитку демократії та вільного ринку на початку 1990-х років, є досить показовим прикладом нелінійності цього процесу: обидві країни вгрузли в болото праворадикального популізму, який ставить під загрозу демократичні інституції. Надмірні сподівання, що їх у 1990-і роки Захід покладав на Бориса Єльцина і його здатність трансформувати свою країну, додатково ілюструють загрози, які ховаються у перебільшенні ролі особистостей та ігноруванні інституцій.

Відчужене ставлення до еліт з боку української громадськості є тим більш проблематичним з огляду на те, на які значні кроки пішли ці лідери у справі реалізації реформ. Вони з повним правом вважали, що пішли на великий політичний ризик тим, що кинули виклик великій частині старого ладу, включно з олігархами Дмитром Фірташем та Ігорем Коломойським, які мають величезний вплив завдяки тому, що мають у власності всеукраїнські телевізійні канали.

Західні антикорупційні підходи в Україні зазнають невдачі тому, що зосередилися на створенні та зміцненні структур-супротивників, а не на налагодженні відносин співпраці з державою. Майбутня реформістська дипломатія має врахувати три аспекти реальності в цій країні: по-перше, влада ніколи не піде на кроки, які призведуть до того, що їхні і без того хитка правляча більшість розбіжиться; по-друге, країна перебуває під невідступним гібридним військовим і політичним тиском з боку Росії; і нарешті, якщо вже розхитувати правлячу верхівку, мають існувати електорально здійснювані альтернативи, а нові політичні конфігурації мають бути здатні на подальше впровадження реформ.

Тож як слід було б Сполученим Штатам, Європі та міжнародним фінансовим інституціям модифікувати свою антикорупційну стратегію, щоб уможливити успішну реалізацію реформ в часи російської агресії? Якщо говорити просто, західна політика має сконцентруватися на підтримці подальших етапів тих вже вражаючих інституційних змін, що їх вже досягла Україна, і далі зменшувати структурні стимули до виникнення корупційних схем. Виходячи з цієї мети, Заходу слід працювати в п'яти напрямах.

По-перше, антикорупційна політика Заходу має зосередитися на зменшенні бази для паразитарних корупційних схем, а не на масштабному покаранні тих, хто до них залучений. Такий новий напрям роботи міг би включати створення справді незалежних органів ліцензування, регуляторних установ і органів тарифної політики. З цією метою слід приватизувати решту державних компаній, а також сільськогосподарську землю. По-друге, реформатори мають створити конкуренцію давно закоріненій бізнесовій еліті — шляхом демонополізації. По-третє, західні інституції мають відновити і заново налагодити співпрацю з основними правоохоронними і судовими інституціями в Україні, поставивши собі за мету покращити їхню професійну спроможність і внутрішні можливості для підвищення кваліфікації. По-четверте, західні уряди мають бути нейтральними у своїх відносинах з різними державними органами в Україні і підтримувати моніторинг усіх установ карної юстиції, включно з тими, що народилися завдяки західній підтримці. Нарешті, надавачі грантів мають також суворо попередити отримувачів грантів, що участь у політичних проектах і рухах передбачає відхід або складання з себе управлінських або наглядових повноважень в НУО, які отримують західне фінансування. Такі підходи мають хороший шанс завоювати підтримку в певних сегментах олігархічної еліти, частина якої намагається зробити свій бізнес легітимним і прозорим.

Поточна добірка інструментів впровадження реформ недостатня для того, щоб трансформувати Україну. Перші декілька років реформування в Україні було реалізовано за підтримки і співпраці її правлячої еліти та багатьох бізнес-лідерів і олігархів, а також нового покоління реформаторів. Для подальшого поступу необхідно, щоб ті, у західних урядах відповідає за політику щодо Україну, взаємодіяли з усіма цими силами.