Володимир Василенко: Закон про забезпечення суверенітету чітко орієнтує на системну відсіч російській агресії

Це законодавчий акт часто називають законом про деокупацію. Про що він насправді? Як його розуміти?

Офіційна назва Закону, яку ви щойно навели, досить довга. Очевидно тому для зручності журналісти, народні депутати і навіть спікер парламенту почали використовувати його різні скорочені назви. Серед них такі Закон про де окупацію, реінтеграцію. На мій погляд, такі скорочені назви є некоректними. Виходячи з офіційної назви, скорочено його було б  правильніше називати Закон про забезпечення суверенітету. Принагідно зазначу, що законом, навіть найдосконалішим, питання деокупації вирішити не можна. В практичному плані деокупації можна досягти комбінованим застосуванням політико-дипломатичних та санкційних примусових заходів.

Закон має рамковий характер. Його мета  - створити передумови для деокупації, визначивши юридичний status quo, тобто ту правову ситуацію, яка об’єктивно виникла внаслідок збройної агресії РФ проти України. В його статтях 4 та 6 встановлені рамки подальших дій української влади для звільнення окупованих територій і відновлення конституційного ладу. В них зокрема йдеться про застосування дипломатичних та санкційних заходів. Це означає відмову від тези, що звільнити територію можна виключно дипломатичним шляхом. Посилання на санкційні заходи означає, що для досягнення цієї мети держава може застосовувати силу, в тому числі збройну. Отже, міняється модель можливої поведінки органів держави у визначені способів і методів звільнення окупованих територій.

Цей закон має історичне значення і являє собою конструктивну спробу законодавчо оформити правове підґрунтя для захисту наших національних інтересів в умовах російської агресії, яка триває майже 4 роки.

Закон антиконституційний?

З точки зору юридичної техніки і класичних методів законотворчості ухвалений закон не є ідеальним. Це треба визнати, але він не суперечить ні Конституції України, ні нормам міжнародного права, у тому числі міжнародного гуманітарного права. Критики закону поширюють спекуляції, що начебто президент наділяється ним антиконституційними повноваженнями.

Конституція визначає повноваження президента України як глави держави і Верховного головнокомандувача збройних сил, але не регламентує  деталі порядку виконання цих повноважень. У законі означені сили і засоби, які використовуються для відсічі російській агресії, та передбачено механізми управління ними. Його безпосереднє функціонування мають забезпечувати не президент, а військові командні структури, підпорядковані йому як Верховному головнокомандувачу.

У законі уточнені, конкретизовані, а головне системно викладені основні елементи правової позиції України у питанні відсічі збройній агресії РФ та подолання її наслідків. Ці елементи формувалися поступово і матеріалізувались у численних заявах президента, міністра закордонних справ, нотах МЗС, а найповніше у низці постанов ВРУ.

Закон підтвердив дію цих надзвичайно важливих постанов шляхом посилання на них та відтворення їхніх найважливіших положень у преамбулі та його статтях.

Немає дати окупації в законі – не буде покарання для Росії?

У законі чітко визначено, що Росія вчинила проти України збройну агресію, наслідком якої стала тимчасова окупація певних частин українських територій. Закон встановлює, що до складу збройних сил РФ входять як регулярні, так іррегулярні збройні формування, маючи на увазі незаконні збройні формування, які досить часто некоректно називають – бойовики, сепаратисти, терористи, повстанці. Всі ці формування знаходяться під контролем та керуванням РФ і відповідно до пункту G статті 3 резолюції Генеральної Асамблеї ООН 1974 року «Про визначення агресії» слід вважати іррегулярними формуваннями РФ. У законі також визначено поняття окупаційної адміністрації РФ, складовими частинами якої є структури так званих «ДНР», «ЛНР». Саме триада – поведінка Росії як держави - агресора, її збройні сили та окупаційні адміністрації – є первинним правовим підґрунтям відповідальності РФ за злочин агресії.

Натомість критики закону були зосереджені на відсутності в ньому прямої згадки про дату тимчасової окупації території України. У цьому зв’язку, насамперед, слід наголосити, що визначальне значення має дата початку збройної агресії, наслідком якої є окупація, що є процесом і фактом. В ході бойових дій межі окупованих територій можуть змінюватися в просторі, часі. І відповідно дати окупації. Тому саме від дати агресії ведеться відлік всіх подій, які спричиняють шкоду державі, незалежно від того, сталися вони в зоні бойових дій чи пізніше на тимчасово окупованій території.

Однак держава-агресор має різний обсяг позитивних обов’язків, які стосуються забезпечення прав людини цивільного населення в зоні бойових дій і в межах тимчасово окупованих територій. Їх невиконання також тягне міжнародно-правову відповідальність держави-агресора. Тому критично важливим є встановлення як дати початку агресії, так і дат тимчасової окупації. Дата початку агресії завжди одна, і вона стосується всієї країни, незалежно від того, яка її частина була піддана збройному нападу. Дат початку тимчасової окупації завжди кілька, якщо окупації в різний час зазнали різні частини території держави.

У цьому законі є посилання на постанови ВРУ, де зафіксовано дату початку агресії РФ – 20 лютого 2014. До речі ця дата офіційно фігурує в позові України до Міжнародного суду ООН щодо порушення конвенцій – Конвенція про заборону фінансування тероризму та Конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, у поданнях України до МКС та ЄСПЛ. Дата агресії та окупації можуть співпадати, як от у випадку анексованого Криму, але не співпадає з окупацією частини Донеччини та Луганщини.

На практиці локалізація меж тимчасово окупованих територій і фіксації відповідних дат не є предметом законодавчого врегулювання, а відбувається, як правило, за допомогою актів виконавчої влади та (або) воєнного командування як держави – агресора, так і постраждалої держави. Остаточні висновки щодо таких дат повинні бути зроблені пізніше в консолідованій претензії, яку Україна має офіційно пред’явити Російській Федерації як державі-агресору.

Під час однієї із наших зустрічей в прес-центрі Главкому Ви вже обґрунтовували необхідність підготовки такої претензії. Як це питання вирішується в Законі?

Законом на Кабінет міністрів покладається обов’язок створити міжвідомчий координаційний орган для підготовки консолідованої претензії. Кабмін повинен оперативно здійснити всі необхідні для цього заходи. Це дуже складна і багатоаспектна справа. Потрібно визначити порядок бюджетного фінансування органу, його компетенцію, методи роботи, склад, залучення кваліфікованих експертів тощо. Перед комісією стоятиме завдання офіційно підтвердити і зафіксувати всі факти, які свідчать про збройну агресію Росії проти України; встановити масштаби шкоди, заподіяної Україні, яких вона зазнала, ліквідовуючи цю шкоду. Завдана шкода і збитки, які понесла держава, це різні речі, хоча здається, що це одне й те саме. Обсяг збитків набагато більший, аніж обсяг шкоди.

Мені доводилося вислуховувати думки, мовляв навіщо готувати консолідовану претензію, коли РФ все одно її відкине. Це абсолютно примітивна позиція. Україна як  держава, що зазнала агресії, має сформулювати в цій претензії свої конкретні вимоги і офіційно по дипломатичних каналах надіслати її до Російської Федерації. В іншому випадку, хто буде серйозно ставитися до України та її протестів і заяв про відшкодування спричиненої агресією шкоди? Консолідована претензія – це акт самоповаги і самоствердження держави, впевненість у своїй правоті, підтвердженій системно викладеними фактами.

Відповідно до практики ООН консолідована претензія може бути поширена як документ Генеральної Асамблеї ООН (це можна зробити і в рамках інших міжнародних організацій) і стане потужним джерелом офіційного інформування міжнародної спільноти про вчинення РФ тяжкого міжнародного злочину.

Наявність консолідованої претензії посилюватиме позиції України в переговорах як з РФ, так і зі своїми партнерами та міжнародними організаціями. Офіційне пред’явлення консолідованої претензії Російській Федерації є кроком, без якого неможливо започаткувати прогрес покладення на неї міжнародно-правової відповідальності. Дія консолідованої претензії не матиме обмеження в часі, оскільки на злочин агресії не поширюються жодні терміни давності.

Ніхто не знає, що станеться через п’ять, десять, двадцять років. Я вірю, що Російській Федерації рано чи пізно доведеться нести міжнародно-правову відповідальність за збройну агресію проти України.

Події на сході – конфлікт міжнародного чи неміжнародного характеру?

Із положення Закону однозначно випливає, що починаючи з 20 лютого 2014 так звані «події» чи «конфлікт» на сході насправді є міжнародним збройним конфліктом, породженим агресією Росії проти України. Наслідком російської збройної агресії є тимчасова окупація частин території України, тисячі вбитих і поранених мирних громадян України, масштабні руйнування і грабунок української державної та приватної власності, мільйони внутрішньо переміщених осіб.

Це наймасштабніший в Європі збройний конфлікт, розпочатий Росією з метою знищення суверенної держави та насильницької зміни державних кордонів з часів ІІ Світової війни.

У статтях Закону йдеться не про врегулювання внутрішнього конфлікту, а про відсіч і стримування збройної агресії Російської Федерації, локалізованої сьогодні Донецькою та Луганською областями, де тривають активні бойові дії.

Принципово вважливим є визначення підстав застосування Україною збройних сил у боротьбі з російською агресією. І в преамбулі закону, і в його статті 10 говориться, що підставою відсічі збройній агресії Росії проти України є стаття 51 Статуту ООН, яка передбачає право держави, що зазнала збройного нападу, на індивідуальну та колективну самооборону.

З положення Закону випливає, що антитерористична операція, здійснювана з самого початку із широким застосуванням Збройних Сил є елементом самооборони України від агресії у розумінні статті 51 Статуту ООН. Вже давно основний тягар боротьби з агресором лягає на ЗСУ. Тому така правова конструкція відповідає дійсності, узгоджується з міжнародним правом і кладе край абсурдним спекуляціям щодо антиконституційності використання Збройних Сил України і добровольчих батальйонів для відсічі збройної агресії Росії.

Самооборона від агресії є невіддільним природним правом України, яке є притаманним її суверенітету і яким Україна володіла і до початку російської агресії в силу міжнародного звичаєвого права та Статуту ООН. Його реалізація не залежить від запровадження чи не запровадження державою, що зазнала нападу, воєнного стану. Відповідно до статті ІІ Положення IV Женевської Конвенції 1907 року учасники добровольчих загонів, сформованих з населення неокупованих територій, є законними комбатантами за умови, що вони «відкрито носять зброю та додержуються законів і звичаїв війни».

Доводиться чути думки деяких політиків, що події на Донбасі не названо  війною?

Важко зрозуміти сенс, логіку і мотиви подібних висловлювань. Текст Закону рясніє словосполученнями збройна агресія Російської Федерації проти України, відсіч і стримування збройної агресії РФ. З точки зору сучасного міжнародного права і здорового глузду збройна агресія – це завжди війна, яку одна держава починає першою проти іншої, і яка кваліфікується як тяжкий міжнародний злочин. Інших тлумачень не існує і не може існувати.

Хто повинен відшкодувати шкоду та збитки громадянам, які постраждали в наслідок АТО?

Як я зазначав раніше, на початковому етапі відсіч збройній агресії РФ називали «антитерористична операція». Речники влади абсолютно невиправдано не акцентували увагу на статті 51 Статуту ООН, хоч в практичному плані Збройні Сили, задіяні в АТО, Україна використовувала відповідно до свого суверенного права  на самооборону від агресії. Така ситуація дезорієнтувала громадян України і вони нерідко подавали позови про відшкодування збитків, заподіяних їм в зоні бойових дій, ґрунтуючись на Законі «Про боротьбу з тероризмом», і вимагали компенсацій від української держави.

Деякі суди першої інстанції  ухвалювали рішення про відшкодування за рахунок державного бюджету України. Складалась одіозна ситуація. Громадяни та юридичні особи зазнавали шкоди внаслідок дій держави-агресора, а відповідальність покладалася на Україну. Щоправда, суди апеляційної інстанції скасували подібні рішення, посилаючись на те,  що Україна стала жертвою збройної агресії і відповідальність за відшкодування має нести Росія.

Міжнародна спільнота думає про те, як скасувати введені санкції, мовляв, через них її члени несуть збитки.

Насправді в окремих західних демократіях, але не з вуст їхніх очільників, час від часу лунають голоси про скасування, а частіше про обмеження санкцій проти Росії.  Лідери західних демократій, здається, розуміють, що скасування санкцій тільки заохотить Росію не лише на продовження агресії, а й штовхатиме її на авантюри поза межами України. Якщо агресора не примусити відмовитися від протиправної поведінки, втрати західного бізнесу і не тільки від санкцій в майбутньому будуть незрівнянно більшими, ніж втрата від нинішніх санкцій.

З іншого боку треба знати, що відповідно до вимог міжнародного звичаєвого права  держави, які застосовують санкції,  мають право пред’явити претензію до держави-агресора з вимогою відшкодування тих збитків, яких вони зазнали, застосовуючи санкції. Цю ідею треба втілювати в життя і МЗС України повинно просувати її практичну реалізацію.  

А що тепер з мінськими домовленостями?

ВРУ немає жодного стосунку до цих домовленостей. Вони ніколи не розглядалися в парламенті, не схвалювалися і не ратифікувалися. Тому цілком правомірно парламент погодився голосувати за цей закон за умови відсутності згадки про мінські домовленості в його тексті.  Але в законі немає жодного положення про відмову від мінських домовленостей або їх скасування. Ухвалений закон їх не згадує. Як відомо,  мінські домовленості були нав’язані Україні в розпал збройної агресії. Вони не є міждержавним договором, а є міжнародною політичною угодою. Представники української виконавчої влади  підписали ці домовленості в умовах застосування проти України збройної сили, що робить їх неправомірними з точки зору міжнародного права.

Постає питання, якщо треба їх виконувати, то як їх виконувати? В міжнародному праві існує загальновизнане правило, що для застосування будь-якої угоди необхідно тлумачення її положень у світлі міжнародного права та його принципів, а також вимог конституцій тих держав, які взаємодіють, і національних інтересів цих держав. Сьогодні досягнута усна негласна згода, що мають бути виконані безпекові положення мінських домовленостей, тобто відкинуто підхід щодо механічного сприйняття зафіксованої у них черговості виконання  пунктів, прописаних в домовленостях. Наші західні партнери погодилися з позицією України, що спершу мають бути вирішені питання безпеки, а вже потім політичні питання.

Завдання української сторони полягає в тому, щоб тлумачення і виконання політичних питань відповідало вимогам загальновизнаних міжнародних стандартів, Конституції та життєво важливих національних інтересів України. Виконання цього завдання сприятиме ухвалений Закон.

Іноді лунають думки, що цей закон закладає підвалини, щоб в майбутньому відмовитися від Криму.

Це абсурд. Питання анексованого Криму регулюється в іншому законі, який ухвалили ще в 2014 році. В ідеалі, звичайно, треба було б ухвалювати закон про окуповані території. Але оскільки вже є один закон про Крим, то вирішили обмежитися Донеччиною та Луганщиною. Ухвалення цього закону абсолютно не говорить про те, що в майбутньому ми відмовимося від Криму. У преамбулі Закону Крим фігурує як тимчасово окупована частина території України. У його статті 2 закону говориться, що закон про визначення статусу Криму як окупованої території mutatis mutandis (з відповідними змінами) застосовується для Донецької та Луганської областей. І нарешті у прикінцевих та перехідних положеннях Закону є ст. 13,  пункт 3 якої встановлює: «Цей закон діє без шкоди для невіддільного суверенного права України на тимчасово окуповані Російською Федерацією АР Крим та міста Севастополь та заходів, спрямованих на відновлення територіальної цілісності України в межах її міжнародно визнаних державних кордонах». Отже, закон підтверджує, що Крим – це частина України, яка підлягає деокупації.

Наталія Малиновська, Главком

Розмова записана 19 січня 2018 року