Реформа «оборонки» як ключовий виклик новому президентові

По-перше тому, що від успіхів ОПК залежать темпи нарощування оборонного потенціалу країни і створення реального щита для стримування агресії Кремля. По-друге, від оборонно-промислової конструкції залежить прихід у країну іноземних інвесторів та іноземних технологій — і це не тільки питання сучасної зброї, а й парадигма виживання і розвитку наукоємних галузей, насамперед авіабудування і космосу. По-третє, саме ОПК значною мірою став гробарем подальших президентських амбіцій Петра Порошенка, чиє управління «оборонкою» в ручному режимі перетворилося на закритий шлагбаум для будь-яких інвесторів.

Залишити для себе блюзнірську для ОПК схему Саламатіна—Януковича було для президента Порошенка не тільки непробачним прорахунком, а й точкою відліку накопичення негативу та роздратування у професійному середовищі. Нарешті, беручи до уваги надзвичайну настороженість військового та оборонно-промислового середовища до нового очільника держави, для нього оперативно дати зелене світло реальній реформі ОПК могло би стати справжнім кроком до успіху. А ще — ходом конем у налагодженні мостів для нормального співробітництва з парламентом. 

Нині досвідчені у політичній алгебрі парламентарі напевне ж мають намір узяти ініціативу у свої руки. Йдеться про те, що за кілька днів до другого туру секретар Радбезу Олександр Турчинов і голова профільного комітету Верховної Ради України Сергій Пашинський ініціювали підготовку та реєстрацію в парламенті проекту закону України (ПЗУ), що передбачає «докорінну реформу» ОПК країни, суть якої полягає у прихованні їхньої власної ролі й участі в корупції в оборонці, а також ролі та участі президента і його оточення в корупційних схемах.  

Про підтримку в цілому: нотатки на полях 

 Під час презентації ідеї під дахом РНБОУ запрошені чиновники військового відомства, Мінекономрозвитку, приватної оборонної промисловості та експерти (усі, крім керівництва ДК «Укроборонпром») підтримали законодавчі ініціативи в цілому. Не підтримати було неможливо: присутні почули те, про що більшість мріяла протягом останніх п'яти років. Серед іншого, ПЗУ передбачає позбавлення ДК «Укроборонпром» не властивих йому функцій державного управління та створення в уряді центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ), який займатиметься державною оборонно-промисловою політикою та координацією діяльності оборонної промисловості (24.04.2019 р. Кабмін затвердив розширення повноважень для департаменту Мінекономрозвитку, що є прообразом ЦОВВ. — В.Б.). Має змінитися формула формування держоборонзамовлення (ДОЗ), в основу якої буде покладено впровадження відповідної директиви ЄС. «Будуть внесені докорінні зміни до Закону «Про держтаємницю», і фактично 70% держоборонзамовлення не підпадатиме під Закон «Про держтаємницю», — повідомив С.Пашинський кількома днями пізніше, 22 квітня, на погодженні ПЗУ в парламенті, і додав потім: «Ми фактично скасовуємо Закон Януковича про особливості управління підприємствами ВПК. Нагадаю, що цей закон Янукович підписав 2011 року, на мою думку, виключно з метою координації корупційних потоків». Навіть не здивований тим, що голова профільного комітету Верховної Ради С.Пашинський не знає, що гриф таємності оборонного замовлення регулюється зовсім не Законом «Про держтаємницю», а встановлюється всього лише відомчим актом СБУ. При бажанні щось розсекретити, а тим більше оборонне замовлення, це можна зробити й без внесення змін до закону. Як збираються панове законодавці позбавляти ДК «Укроборонпром» функцій державного управління, якщо в згаданому законі таких функцій у цього підприємства немає? 

Пропоную запам'ятати останню частину висловлювання голови профільного комітету ВРУ. Парламентарій де-факто повідомив, що команда президента Порошенка впродовж п'яти років займалася «координацією корупційних потоків». 

ПЗУ ініціатори сподіваються зареєструвати вже цього тижня. Звичайно, на перший погляд ПЗУ видається революційним: відправити в архів період «ручного керування оборонкою» разом із тим, хто впродовж п'яти років тримав палець на пульті управління. Але чи все так просто й однозначно з ОПК? 

Якщо говорити по суті справи, то центр управління всім ОПК як господарською конструкцією мав справді бути в структурі виконавчої влади. Але що стосується військово-технічного співробітництва (ВТС), то навряд чи хтось сумніватиметься, що ця сфера є частиною міжнародного співробітництва держави і, згідно з Конституцією, належить до сфери повноважень президента. Цілком імовірно, очільника держави можуть «відключити» від цих завдань ще до реалізації наміру перенести центр управління самою державою в парламент і повністю переформатувати механізм управління ОПК і ВТС. Добре це чи погано, оцінити в наявних умовах передачі президентської влади поки що не випадає — усе, як у нас завжди буває, залежатиме від конкретних осіб. Іншими словами, якщо президентська вертикаль виявиться досить сильною, конфлікт у цьому сегменті може спалахнути від будь-якої іскри. 

Але є ризики й у розділі «змісту» ПЗУ. Пропоную розглянути їх за значущістю ризиків. 

ЦОВВ і «конструкція оборонки»

Якщо пильніше поглянути на ситуацію навколо нового ПЗУ, можуть збентежити як мінімум два нюанси. 

По-перше, передбачено створення ЦОВВ не як окремого міністерства, а як агентства або держкомітету. Причому, згідно з коментарем секретаря РНБО Турчинова, не передбачається, щоб керівник ЦОВВ був віце-прем'єр-міністром. Хоча Турчинов переконаний, що питання життєдіяльності ОПК певною мірою і так координуватимуться першим віце-прем'єром. Таке розмите формулювання викликає питання. 

Експерти ЦДАКР з самого початку наполягали, що, беручи до уваги 16 наявних замовників в особі різних міністерств і відомств, керівник такого органу не може не бути членом уряду. Початок 2018 року виявився чудовою картинкою множення досягнень лобістів «оборонки» на нуль: коли вся «оборонка» святкувала перемогу в питанні збільшення норми прибутку для вироблених озброєнь і військової техніки (ОВТ), міністр оборони під час першого ж засідання Кабміну голосом (!) скасував це положення і повернув ситуацію в старе русло. Чи міг керівник профільного департаменту Мінекономрозвитку завадити військовому міністру — запитання риторичне. Надалі таких запитань будуть десятки. 

Але ще більше змушує задуматися заява С.Пашинського в парламенті 
22 квітня: «Згідно з уже прийнятим Законом «Про національну безпеку», Кабмін має створити орган центральної виконавчої влади для контролю, координації, і всі підприємства «Оборонпрому» шляхом створення профільних, вертикально інтегрованих холдингів повинні координуватися, згідно з Конституцією, Кабінетом Міністрів України». Тобто, якщо дослівно трактувати виступ голови профільного парламентського комітету, ідеться про перепідпорядкування КМУ тільки підприємств ДК «Укроборонпром». Але… промисловці слушно вказують, що реформа ОПК — це далеко не тільки реформа «Укроборонпрому». Особливо коли врахувати, що вже добрих кілька років приватні підприємства виконують близько 60% ДОЗ. Та й крім «Укроборонпрому» є кілька десятків підприємств інших міністерств і відомств. Інакше кажучи, є реальні ризики в тому, щоб новоявлений ЦОВВ просто не підмінив собою сам «Укроборонпром». До речі, хочемо ми того чи ні, але «Укроборонпром» із хитромудрого штучного утворення за роки війни перетворився на вітчизняний бренд. Поганий він чи хороший — запитання до влади.

Отже, сподівання на те, що ЦОВВ візьме на себе функції визначення, яку зброю Україна створює сама, яку в партнерстві і яку купує, можуть не виправдатися. Оновлена система ризикує виявитися такою ж розбалансованою, як і нинішня. Тим більше що ПЗУ ніяк не відповідає на низку вкрай гострих запитань. Як створити механізм залучення в згадані холдинги приватних підприємств? Як буде побудована система відбору та фінансування перспективних технологій? Якими будуть взаємини ЦОВВ з оборонними підприємствами інших відомств? 

На ділі ж оборонно-промислове співтовариство давно дало свої обґрунтовані відповіді на те, як забезпечити розвиток національного ОПК. Написане нижче не претендує на абсолютну істину, але може бути точкою відліку при підготовці ключових рішень. 

ОПК. Ключові принципи розвитку

Повноваження ЦОВВ мають поширюватися на всі підприємства країни, незалежно від форми власності, які бажають узяти участь у ДОЗ або займатися зовнішньоекономічною діяльністю. Рівень керівництва ЦОВВ — перший віце-прем'єр-міністр або профільний віце-прем'єр-міністр. ЦОВВ формується шляхом створення міністерства (умовно його можна назвати Міністерством промислової політики — МПП) у кілька етапів. Основною метою вдосконалення системи формування та виконання ДОЗ має стати забезпечення належного трирічного планування потреб і перспектив закупівлі на прозорих конкурентних принципах. 

Формування ЦОВВ може розпочатися з посилення повноважень профільного департаменту Мінекономрозвитку і у реалізації державної оборонно-промислової політики. Після отримання статусу міністерства реалізується заплановане реформування ДК «Укроборонпром», у процесі якого концерн позбувається адміністративних регуляторних функцій і завершує формування спеціалізованих оборонних холдингів. 

З метою роз'єднання ВТС і ОПК ДК «Укрспецекспорт» та інші спеціальні експортери мають бути виведені з ДК «Укроборонпром» і підпорядковані безпосередньо віце-прем'єр-міністру — міністру МПП. Однак рішення щодо експорту завершених систем ОВТ, а також реалізації міжнародних проектів або створення міжнародних структур реалізуються в рамках указів президента України після опрацювання рішень і рекомендацій Міжвідомчої комісії з питань політики ВТС та експортного контролю при президентові України (у складі РНБОУ). 

Але й це ще не все. З метою гармонізації системи є сенс «брендові підприємства» також вивести з ДК «Укроборонпром». Це насамперед ДП «Антонов». Але, ймовірно, варто детальніше вивчити питання щодо й таких підприємств як «Зоря-Машпроект» і ДККБ «Луч», бренди яких яскравіші, ніж самого концерну. 

Для ухвалення ключових рішень, які потребують усебічного дослідження, обґрунтування й авторитетної аргументації незайвим було б створити всередині МПП Науково-технічний комітет (НТК) — структуру, яка б замінила ідею відновлення інституту генеральних конструкторів, що важко приживається. До НТК МПП мають входити провідні вчені — керівники проектів фундаментальних досліджень, відомі конструктори ОВТ, а також керівники профільних інститутів Міноборони та Генштабу ЗСУ і уповноважені (тобто керівники головних підприємств, відповідальні за розробку й серійне виробництво конкретних нових ОВТ). Перехід від генеральних конструкторів до уповноважених пов'язаний не тільки з відсутністю в країні конструкторів за всім спектром розроблюваних ОВТ, а й у зв'язку з різким зростанням ролі інтеграції комплектуючих, систем і модулів для ОВТ, ролі менеджменту загалом. 

Залучення приватного капіталу (приватних оборонних підприємств) у мережу холдингів або для самостійного виконання ДОЗ може бути забезпечене такими адміністративними рішеннями. 

Перше. Удосконалення механізмів ціноутворення на продукцію оборонного призначення, у рамках яких підприємство зможе реалізувати реалістичну стратегію розвитку. Сьогодні, у рамках наявної постанови КМУ №464 від 27.04.2011 року, це 5% прибутку на придбані комплектуючі й 30% на виконані роботи. 

Друге. Удосконалення механізмів надання державних гарантій суб'єктам господарювання ОПК усіх форм власності. 

Третє. Фінансування державою підготовки виробництв на підприємствах усіх форм власності, що беруть участь у ДОЗ (приватним підприємствам — у формі закупівель і передачі в лізинг обладнання для виробничих ліній). 

Четверте. Лібералізація правил життя ОПК. Наприклад, відмова від розрахунково-калькуляційних матеріалів (РКМ) при включенні робіт до ДОЗ (однак залишивши процедуру підготовки РКМ для підприємств-монополістів). Наявність РКМ ставить будь-якого іноземного постачальника вище за вітчизняного — адже йому не треба погоджувати томи розрахунків. Прямо з РКМ пов'язана необхідність удосконалити діяльність військових представництв із концентрацією їхніх зусиль на контролі якості продукції оборонного призначення замість зосереджуватися на контролі вартості ОВТ. А ще до цього пункту належить створення «спрощених умов» для отримання підприємствами ОПК України всіх форм власності права зовнішньоекономічної діяльності на світовому ринку озброєнь. Формально цей пункт реалізується, але вкрай повільно. 

П'яте. Сприяння майбутнього МПП, Міноборони й Генштабу ЗСУ в проведенні випробувань нових ОВТ, наданні полігонів і фахівців, якщо на старті зроблено висновок про доцільність для вітчизняних замовників мати на озброєнні подібні ОВТ. 

Імпорт ОВТ 

На жаль, під час презентації ПЗУ нічого не було сказано про політику імпорту ОВТ. Проте беручи за точку відліку сумнозвісну (для вітчизняного виробника) закупівлю 55 французьких вертольотів для МВС, ЦДАКР закликав законодавчо закріпити неможливість закупівлі іноземних озброєнь і військової техніки, а також продукції подвійного призначення для військових формувань держави за наявності аналогічних вітчизняних технологій або розробок. До цього варто додати, що з метою забезпечення конкурентного поля тендер має проводитися як у випадку ДОЗ, так і при звичайній процедурі державної закупівлі. 

Втім, без НТК МПП й опрацювання рішень самою РНБОУ не обійтися. Варто було би цим же законодавчим актом закріпити право РНБОУ рекомендувати очільникові держави закуповувати іноземні ОВТ в особливих випадках. Наприклад, коли цього вимагає Генеральний штаб ЗСУ для оперативного забезпечення національної безпеки, а з його висновками згодні НТК МПП і згадана Міжвідомча комісія. Наприклад, коли в Україні немає достатнього угруповання катерів берегової охорони, а перший ракетний катер «Лань-ЛК» з вітчизняними ПКР «Нептун» очікується 2021 року. Як здається, закупівля в цьому випадку 4–8 катерів британського або французького виробництва з паралельним розвитком уже розробленого «Лань-ЛК» було б виправданим. Звісно, такий висновок є попереднім, оскільки ніякого науково-аналітичного супроводу (висновків НТК МПП або профільних інститутів Міноборони й Генштабу) такого проекту не було. 

Взагалі, експертиза має бути обов'язковою при підготовці будь-якого проекту з імпортом ОВТ. Схожа з французьким вертолітним проектом ситуація складається і з заходженням в Україну ізраїльської компанії Elbit Systems LTD — для модернізації вертолітного парку України. По-перше тому, що без тендера. По-друге — без науково-аналітичної експертизи. Фахівці вказують, що рішення ухвалюються на основі емоційних запевнень чужоземного партнера, без демонстрації впроваджених технічних рішень, без пілотів-експлуатантів техніки. Ну, і, нарешті, навсупір вітчизняним розробникам, які в ініціативному порядку виклали певні кошти для створення таких ОВТ. Можливо, ізраїльська техніка — найкраща у світі. Але якщо Україна створює систему, то будь-яке заходження на її ринок має відбуватися за єдиними для всіх правилами. 

Невід'ємною частиною угоди про імпорт має бути офсетна складова угоди. Відмова від офсету може бути тільки в особливих випадках, які описані вище і спираються на висновки відповідних структур.

GARDA. Оформлення держсистеми розвитку оборонних технологій

На сьогодні формально держагентство перспективних досліджень, скорочено, на американський манер, — GARDA, створено. Як вітчизняний аналог агентства перспективних оборонних проектів DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) міноборони США. На жаль, його відрізняють від заокеанського побратима дві взаємозалежні проблеми: жахливий дефіцит державних асигнувань і, як наслідок, можливість для української структури працювати тільки в частині аналізу й відбору наявних напрацювань, а не постановки перспективних завдань найкращим розробникам, як це прийнято в США. Проте для початку і це результат. Беручи до уваги, що інвентаризації оборонних розробок у країні не було. 

«Головне завдання сьогодні — об'єднати можливості наукових і конструкторських розробок у сфері безпеки та оборони з потребами військового й інших силових відомств, а також самих оборонних підприємств-виробників», — вважає ректор НТУУ «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» Михайло Згуровський. Як голова Наглядової ради ДК «Укроборонпром», Згуровський оформляє держсистему розвитку технологій з опорою на досвід міжнародного співробітництва НТУУ КПІ, у тому числі в рамках організації відкритих конкурсів технологій. Так, на 14–15 травня 2019 року на базі НТУУ КПІ вперше буде проведено відкритий конкурс оборонних технологій. Відомо, що зі 130 отриманих проектів експертна комісія (до речі, до її складу ввійшли вчені й керівники приватного оборонного бізнесу) відібрала на конкурс 85 розробок у галузі безпеки та оборони, а основними інвесторами можуть бути вітчизняні замовники ОВТ і спецекспортери.

Проте попри зусилля, шанси на держфінансування через відкриття дослідно-конструкторських робіт держзамовниками невисокі. Більше надій на «Укрспецекспорт» та інших спецекспортерів — продаючи технології, їх можна розвинути до серійних виробництв, і вже потім використовувати для потреб національної оборони. Ще розробляється нова ніша технологічного зростання: інтерес державних або приватних підприємств до розробок, які можуть помітно підсилити потенціал напрямків розвитку ОВТ, що вже стали пріоритетними. Можливо, якісь технології підтримуватимуться через Державну інноваційну фінансово-кредитну установу (засновником ДІФКУ є держава в особі КМУ). Механізмів начебто багато, але до вивіреної державної інноваційної політики ще точно не близько. Було б логічно, щоб ідеї розвитку технологій були підтримані державою шляхом вбудовування в новий ЦОВВ, МПП, зокрема, шляхом упровадження чіткого механізму відбору й фінансування розробок з боку держави. Тобто в інтересах усіх 16 замовників. А те, чого не зуміють вжити для потреб національної оборони прямо, може просуватися через створену в НТУУ КПІ вже відому у світі платформу університету Sikorsky Challenge (на цей момент там отримали життя близько 30 оборонних проектів). 

Таємниця ДОЗ. До якого рівня розкриваємо секрети 

Досить важливим для суспільства є й заплановане часткове розкриття ДОЗ. Як очікується, до держтаємниці після ухвалення анонсованого ПЗУ належатимуть нові розробки ОВТ, фундаментальні дослідження, зміст і тактико-технічні характеристики нових науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. Детально вивчивши цей напрямок, ЦДАКР наполягає на тому, щоб при висвітленні ДОЗ вказувалася тільки кількість закуповуваних ОВТ, але без згадувань номенклатури. Об'єктивно, розкриття номенклатури при порівняні з вартістю підірве можливості України на світовому ринку озброєнь. Хто давно стежить за ним, добре пам'ятає, який переполох викликало згадування директором заводу-виробника вартості для внутрішнього замовника популярних на початку 2000-х станцій радіоелектронної розвідки «Кольчуга» — саме в той момент «Укрспецекспорт» продав партію цієї техніки Китаю у п'ять разів дорожче, ніж на внутрішньому ринку. 

Замість висновків

Реформа ОПК назріла давно, і увага до неї РНБО та профільного комітету ВРУ вітається. Але важливо не забути принципових речей. По-перше, якщо братися за реформу, вона має стосуватися всього ОПК, а не його частини. По-друге, реформа має бути максимально деполітизована, а ідеально — щоб до її реалізації були залучені експерти. У тому числі — у частині незалежної експертної оцінки. По-третє, зміна формату життя ОПК загалом і «Укроборонпрому» зокрема не має послабити рівень національної безпеки й потенціал ВТС України. Навпаки, реформування має вивести галузь на нові рівні розвитку. Для старту реформи необхідно прийняти й узгодити концепцію цієї реформи. Нарешті, реформа має підготувати наступний важливий етап розвитку — приватизацію ОПК, причому далеко не тільки тих підприємств, які не здатні брати участь у ДОЗ (як це задумано нині).