Чого бракує українській демократії

Френсіс Фукуяма – американський політолог та економіст, директор Центру міжнародної політики імені Форда Дорсі Мастерса при Стенфордському університеті (США).

Доповідь «Уроки українських демократичних трансформацій» на конференції Українського наукового інституту Гарвардського університету.

Україна дасть відповідь

Для початку поясню, чому я настільки переймаюся Україною.

Україна є, мабуть, найважливішою перехідною демократією в цілому світі. Вона стоїть на передовій лінії в глобальній битві за демократію. Особливо після того, як Росія вторгнулася на Донбас і в Крим.

Те, що відбувається в Україні, те, чи буде вона успішною на цьому переході, матиме велике значення для всього регіону. Україна дасть відповідь на питання, чи держава може подолати своє комуністичне минуле, чи ні. Це вплине на події в Білорусі і навіть у Росії. Я вважаю, що найкращий спосіб посприяти російській демократії – це не щось, що ми можемо зробити для Росії, а те, чим можемо допомогти Україні у цьому перехідному періоді.

Я визначив три групи уроків із досвіду спостереження за демократичною трансформацією України. По-перше, потреба в громадянському суспільстві. По-друге, важливість доброго врядування. По-третє, корупція.

Громадянське суспільство випередило Росію

Демократичні перетворення були б неможливі в Україні, якби не громадянське суспільство. Мушу зізнатися, що на початку 1990-х років я не мав великих очікувань від українського громадянського суспільства. Я гадав, що в Росії воно проявиться набагато активніше й сильніше, ніж в Україні. І цілковито помилився.

Помаранчева революція знищила старий авторитарний політичний устрій і уможливила природний перехід до демократії. Я досі вражений енергією та ідеалізмом молодої генерації українців, яка через десять років іще раз вийшла на вулиці і звершила другу революцію – Революцію Гідності.

Громадянське суспільство досі відіграє важливу роль в Україні. Вдалося створити багато організацій, які відстежують діяльність уряду. Я входжу до наглядової ради Центру протидії корупції. Він мав вирішальне значення для формування інституцій, покликаних боротися з корупцією. Якби не ініціатива цих організацій, то навряд чи ми мали б інструменти контролю влади і навряд чи могли б говорити про її відповідальність.

Козирною картою громадянського суспільства в Україні є вулиця – крайній засіб для донесення своїх вимог, гарант невідворотності змін. Це те, чого не має багато інших країн. Авжеж, існує ризик, що цю карту розігруватимуть занадто часто. Але добре, що Україна має політичний важіль, який у критичний момент може відновити рівновагу і захистити основні демократичні здобутки.

Я аплодую українцям, які досі займаються громадською діяльністю – правом на працю, правами людини, жіночим організаціям, медійним спілкам. Без них ми не могли би йти далі, не могли би бачити, що діється, не могли б говорити про відповідальність.

Демократія – не лише вибори, а й уряд

Другий важливий урок – демократія потребує якісного державного управління. Спочатку виникає можливість для зміни влади – тоді з’являється можливість для якісного врядування.

Цей висновок я взяв із Помаранчевої революції – вона цей урок провалила. «Помаранчева» коаліція була сильно поділена, вона була позначена корупційними інтересами певних лідерів. Вони не фокусувалися на тому, щоб, власне, врядувати в Україні. Значно більше переймалися своїм місцем у владі або приватними інтересами. У результаті влада не спромоглася дотримати обіцянок.

Люди прагнуть демократії не через те, що це гарний абстрактний принцип. А тому що очікують від демократичної влади, що вона краще впорається із забезпеченням різноманітних державних сервісів. Причина, чому Януковичу вдалося повернутися до влади, – саме ця невдача. Це причина, чому перехідні демократії провалилися у багатьох країнах по всьому світу.

Яскравий приклад – Туніс, який десять років тому дав поштовх «Арабській весні». Якщо ви подивитеся на теперішній Туніс, то побачите велике розчарування демократією. Мешканці країни не отримали переваг, на які вони розраховували. Економіка стагнує, корупція залишається на високому рівні, гучні партії виявляються неспроможними керувати країною. В певний момент ви вже перестаєте дивуватися, що демократичний експеримент не вдався.

У Східній Європі теж виникають великі проблеми із урядуванням. У колишніх комуністичних країнах із Варшавського договору у ступі товчеться одна й та сама політика. Незважаючи на вступ до Європейського Союзу, Румунія і Болгарія зазнають великих проблем із державним управлінням – корупцією, кумівством, низькою якістю державних послуг.

Єдина країна колишнього Радянського Союзу, котра подолала управлінський виклик із відносним успіхом, якщо не рахувати досвіду Балтики, – Грузія часів Міхеїла Саакашвілі. Їм вдалося зменшити рівень корупції, реформувати поліцію, запровадити державні сервіси за принципом «єдиного вікна». Незважаючи на загрози, які відтоді постали перед грузинською демократією, всі ці досягнення зберігаються. Та все це дуже крихке. Всі ці поліпшення можуть щезнути дуже швидко. Понад те, ці поліпшення далися великим політичним коштом. Міша Саакашвілі мусив застосувати дуже авторитарні методи для того, щоб впровадити цю якість державних сервісів. Це призвело до його падіння, до цієї неймовірної поляризації у теперішній грузинській політиці.

Встановлення доброго правління – це великий-великий виклик, котрий, гадаю, жодна країна на колишньому радянському просторі не подолала до кінця.

Якщо ви спитаєте, що є запорукою врядування, я відповім, що це передовсім чинник людського капіталу.

Сучасна ліберальна демократія мусить будуватися навколо сучасної держави. Набагато простіше мати державу, яку Макс Вебер назвав патримоніальною. В котрій влада здійснюється із двору правителя, з групи його друзів, союзників і родичів. Сучасна держава – це дещо інше. Вона безстороння. Вона наповнена державними службовцями, відданими ідеї служіння суспільним, а не приватним інтересам. Вона покладається на громадян, які є рівноправними членами політичної спільноти. А не на персональні зв’язки, улюбленців, уподобання.

Перехід до демократії – доволі простий. У світі є сильні інституції, які можуть наполягти на вільних і чесних виборах. Не так важко провести вибори, не так важко створити політичні партії. Натомість перейти від патримоніальної держави до сучасної – дуже складно.

Дуже багатьом країнам вдалося стати на шлях демократії. Але не багатьом – я сказав би, їх пару десятків – вдалося перейти до сучасної держави.

Для того, щоб оцінити, як працює ефективна держава, варто поглянути на пандемію коронавірусу. Найкращі приклади – у Східній Азії. Не лише Китай, як багато хто зазначає. А Південна Корея, Тайвань, Японія. Їм вдалося контролювати епідемію набагато ефективніше, ніж Сполученим Штатам Америки і багатьом країнам у Європі. Гадаю, проблема – не в демократії. Адже азійська демократія впоралася доволі добре. Справа в традиційній повазі країн Східної Азії до безсторонньої технократичної бюрократії. Їхня медична система укомплектована професіоналами. Існує високий рівень поваги до такого кшталту державних інституцій, який ви не знайдете в інших частинах світу.

Колишні радянські країни зазнають особливих проблем із розбудовою сучасної держави, тому що при комунізмі вони ніколи не мали професійної бюрократії. Бюрократія була просякнута політикою. Існувала подвійна структура контролю: комуністична партія сама ввійшла в бюрократію. Деяким країнам, таким, як Китай, трохи краще вдалося розмежувати ці речі – завдяки культурним традиціям. Натомість на території колишнього Радянського Союзу не було нічого схожого на традицію безсторонньої бюрократії. Згодом, після падіння Радянського Союзу, після падіння комуністичного режиму, після того, як відкрилася економіка, а з нею відкрилися можливості для корупції і пошуку ренти, – багато перспективних країн отримали дуже слабке урядування.

Одна з перепон на шляху до доброго врядування лежить у самому громадянському суспільстві. Як я вже казав, воно є визначальним чинником для встановлення підзвітного уряду, для демократії загалом.

Дуже часто громадянське суспільство має нереалістичні погляди на демократичні перетворення. Воно фокусується на тому, щоб усунути від влади старого диктатора чи корумпованого президента. Але не замислюється над практиками врядування в умовах демократичного уряду. Воліє займатися критикою поганого уряду – виправданою критикою, – але не готує людей для якісного здійснення влади.

Багатьом представникам громадянського суспільств притаманний пуританізм. Вони вважають, що участь у політиці затягне їх у брудні справи, змусить іти на компроміси зі своїми ідеалами. Все це так. Але якщо хороші та чесні люди не підуть в уряд, не підуть у політику, то справи так ніколи і не підуть на краще.

Якщо чесно, я не бачу жодного шляху отримати добре врядування, якщо в вас немає людського капіталу – людей, які мають не лише відповідні знання, а й правильні цінності.

Чому провалився Зеленський? І до чого Берлусконі?

Третє, на чому я хотів би сфокусуватися, – це укорінена корупція. Гадаю, це найважчий і найприкріший аспект.

Питання можна поставити таким чином: чому після двох років президентства Володимира Зеленського реформи в Україні провалюються? Багато людей покладали великі сподівання на Зеленського. Я теж багато чого сподівався. Його обрали президентом, його партія отримала більшість в українському парламенті. Будь-який лідер у будь-якій демократичній країні віддав би все, щоб мати подібний рейтинг. Та виявилося, що цей мандат доволі легко розмити. Тому що зберігається структура, здатна маніпулювати й спотворювати демократичну волю.

На момент виборів я був певен, що багато українців уже були ситі по горло корупцією й хотіли докорінних змін. Саме це є причиною, чому переміг Зеленський – людина з-поза системи, цілковитий аутсайдер. Але ці прагнення були знівельовані.

Гадаю, кожен з нас доволі добре усвідомлює: влада олігархів дуже стійка. Ця олігархічна влада сформувалася на уламках Радянського Союзу. Вона стоїть на двох засадах – звичайно, на грошах, а також на контролі над традиційними медіями.

З огляду на недавнє рішення президента Зеленського вимкнути три телеканали Медведчука, я скажу трохи більше про те, як медії сприяють олігархічній владі.

Історики, досліджуючи минулі 25 років в історії людства, мали би спрямувати свої погляди на Сильвіо Берлусконі. Це персона, яка винайшла формулу знищення західної демократії. Берлусконі не був якимсь страшним чи авторитарним керівником. Але здогадався до чогось, що набуло великого поширення в країнах Східної Європи, особливо в колишньому Радянському Союзі, – до особливої комбінації політичної і медійної влади. Він володів медійною імперією. Він використав цю медійну імперію для перемоги на виборах, призначення прем’єр-міністром і домінування в парламенті. І тоді він зміг використовувати свою політичну владу для захисту власних економічних інтересів.

Це той приклад, який повторювався у багатьох країнах колишнього радянського простору. Місцеві олігархи усвідомили, що їм важливо мати власну телевізійну станцію або газету. Не для того, щоб робити гроші. А тому що це забезпечує політичну владу. Це явище постійно повторюється. Наприклад, в особі таких олігархів, як Бабіш у Чехії, котрий використовує своє економічні ресурси для захисту політичних позицій. І це те, що відбувалося в Україні.

Отож питання: в який спосіб це все подолати? Я думаю, це питання влади. Олігархічна влада врешті-решт має програти народній владі. Народній мобілізації, лідерству, чіткій артикуляції майбутнього неолігархічного уряду. Іноді це відбувається під впливом екстраординарної події, іноді – під впливом зовнішньополітичної події.

Я не певен, чи зараз існують передумови для такого кшталту мобілізації. Але не маю жодних сумнівів, що така можливість виникне у певному пункті майбутньої української історії. Та поки цей перехід влади не відбудеться, проблема з укоріненою системною корупцією в Україні не вирішиться.

Українці не вміють співпрацювати

Одна з тем, над якими я міркую впродовж минулих 20-30 років, – це теорія змін. Що справді можуть зробити аутсайдери для таких країн, як Україна?

Очевидно, що є такі великі політичні гравці, як американський уряд чи Європейська Унія. По-справжньому тішуся, що ми нарешті маємо американську адміністрацію, яка однозначно стоятиме на боці України. Гадаю, спосіб поведінки Вашингтона зміниться дуже швидко. На Заході є багато груп, котрі займаються підтримкою громадянського суспільства, котрі стежать за фінансовою спроможністю України. Міжнародний валютний фонд зіграв велику роль у захисті антикорупційних інституцій в Україні.

Та, на жаль, жодна зовнішня сила не може бути настільки потужною, як внутрішня олігархія, росіяни чи інші недобрі гравці, котрі мають у тому інтерес.

Коли я міркував над тим, як ми можемо ефективно вступити в цю боротьбу за демократію, мені спало на думку, що нам слід заопікуватися освітньою місією. Бо, якщо чесно, ми не надто добрі в порадах щодо короткострокової політичної тактики. Декотрі випускники наших програм запитували нас, коли виникла криза довкола Конституційного Суду: що треба зробити, щоб побороти це? Моя відповідь була: я не знаю. Ви є людьми, котрі мешкають в Україні, і ви знаєте контекст. Я не можу порадити нічого конкретного, нічого винахідливого щодо тактики, сидячи далеко в Стенфордському університеті. Але вважаю: все, що ми можемо зробити, – це підготувати нову генерацію лідерів.

Я впевнений: коли Україна колись переможе корупцію і встановить функціональну сучасну демократію, то це станеться завдяки новій генерації молодих українців. Які орієнтуються на цінності ліберальної демократії, які не люблять корупції і особисто не хотітимуть брати участь у такому кшталті політики. Ось чому ми провадимо так багато освітніх програм, орієнтованих на Україну.

Коли працюю з цими молодими людьми, то маю двосторонній набір спостережень. Перший: я завжди повертаюся із України з більшим ентузіазмом і більшим оптимізмом, аніж із тими, котрі маю на початку відрядження. Мене надихають зустрічі з людьми, які хочуть цілковито іншої країни. Водночас, я зауважив, що існує певна проблема навіть у середовищі цих молодих людей – їм важко співпрацювати. Той спосіб співпраці, який доволі легко дається в Сполучених Штатах, в Україні виявляється важчим. Гадаю, це спадщина своєрідної соціальної деструкції, залишеної радянськими часами. Втім, це не є чимсь, чого не можна було б подолати.

Для майбутніх виконавців, які шукають політичного впливу, дуже важливо вийти за межі «київської бульбашки». Україна – дуже велика й дуже різна країна. І поки ви не говорите зі зацікавленими сторонами по всій країні, доти ви не матимете політичного успіху.

Все це виклики, котрі, гадаю, успішно подолає наступне покоління.

Про популізм

Популізм критикують через багато чинників. Але насправді існує добрий популізм і поганий популізм.

Будь-яка справжня демократична політична зміна відбувалася завдяки популізмові. Пересічні громадяни наповнюються обуренням, мобілізуються, організовуються, протестують, голосують. Якщо ви подивитеся на Сполучені Штати 30-х років, то Франклін Рузвельт переміг на виборах 1932-го завдяки популістичній хвилі. І він використав її для дуже добрих справ.

Проблема сучасних популізмів – багатостороння. З одного боку, багато нових популістів тяжіють до етнонаціоналізму. Коли говорять про народ – вони говорять не про народ загалом, а про певну окрему множинність. Віктор Орбан в Угорщині – класичний приклад. Він говорить про угорську національну ідентичність як про ідентичність, базовану на етнічності. А це відтинає всіх, хто не є угорцем, від причетності до нації. Це проблематично. Це небезпечно.

Інакша форма популізму – то економічний популізм. Він притаманний зокрема Україні. Підняти ціни на газ –дуже непопулярно. Ніхто не хоче переплачувати за паливо, щоб опалювати свої домівки і готувати їжу.

Проблема ліберальних реформаторів пов’язана з тим, що вони асоціюються із ощадливістю. Задля цього вони починають робити протилежне – змушують людей сплачувати більше за базові послуги. Це робиться під впливом посібників економістів, які кажуть: якщо ви не продаватимете газ за ринковою ціною, ви зазнаватимете збитків, ви матимете корупцію. Що є правдою. Та проблема в тому, що це створює передумови для появи популістичних політиків, які обіцяють: ми повернемо тарифи на той рівень, який був у старі добрі часи. Ну то й що, що це посилить корупцію і створить проблеми для бюджету?

Це велика проблема для будь-якого реформаторського уряду. Як із цим боротися? Передовсім, треба звернути належну увагу на комунікацію. У багатьох країнах реформатори не переймаються цим. Вони наймають групу технократів, а ті переконують: нам потрібна економія, нам треба підвищити тарифи на комірне. Їх не турбує комунікація. «Навіщо? Це ж і так ясно». Вони хочуть використати свої знання і владу, щоб швидко провести зміни. А можна було б пояснити: росіянам вигідно тримати систему субсидій, бо це живить корупцію, бо це створює проблеми для пересічного українця – отож найвигідніше перейти до раціональних економічних механізмів.

Іще один момент: багато реформаторів-лібералів пройнялися ідеями, які є нео-ліберальною аджендою. А саме – ринок завжди краще розбирається у розподілі ресурсів, а держава – то носій проблем, ворог підприємництва і розвитку. На жаль, мода на такий кшталт мислення припала якраз на перехідний період початку 90-х в Україні та в Росії. Західні радники переконували влаштувати «великий вибух» – в один момент лібералізувати ціни. Вважали, що ринок відразу підлаштується під розподіл ресурсів. І цей світогляд згодом спричинив до катастрофи. Через це ми маємо олігархів і в Україні, і в Росії. Бо насправді держава потрібна. Потрібна така держава, яка наглядатиме за приватизацією і не дозволить корумпувати її інсайдерам, стежитиме за прозорістю і так далі.

Часто бачу, що такі самі підходи використовуються в теперішніх уявленнях про ощадність. Декотрі реформатори настільки переймаються за ощадливість, що опиняються на помилковому боці соціальної політики. Та це не означає, що треба повертатися до повного державного регулювання. Варто відітнути ті елементи, які є контрпродуктивними. Але треба визнати, що державі справді належать певні легітимні функції. Одна з них – соціальна протекція.

Як агресія Росії вплинула на українську демократію?

Ви знаєте, я вважаю, що окупація Росією Криму і Донбасу – це не цілком погана річ для України. Спостереження Чарльза Тіллі все ще залишається популярним: війна творить державу і держава творить війну. Багато українців усвідомили свою національну ідентичність як українці щойно тоді, коли Росія здійснила цю агресію.

Загалом, так, це жахливо. Росіяни використовують Україну як полігон для випробовування своїх нових збройних технологій. На Донбасі застосовували такі типи озброєнь, які ще не застосовували ніде у світі раніше. Їхня воєнщина набула великого досвіду з новими варіантами тактики, які вживали проти української армії.

Ще підступніша зброя – мілітаризація інтернету і використання інформації для збаламучення людей. Пітер Померанцев написав про це дуже влучно у своїй книзі. У старі часи радянці хотіли переконати людей у перевазі комунізму. Вони намагалися спроєктувати позитивний образ комунізму в Радянському Союзі. Сьогодні Путіну це не цікаво. Росіяни не намагаються «продати» свою модель, а лише силкуються послабити уявних ворогів. Це простіше. Бо набагато простіше вдихнути недовіру в існуючі інституції, аніж побудувати свою позитивну візію. Вони робили це і в Україні.

Чи можна вважати вибори демократичними без Криму?

Я би поставив запитання в інакший спосіб: чи ви могли би мати демократичні вибори в Україні із Кримом? Уявімо, що ви досягнули мирних домовленостей і росіяни погодилися покинути і Крим, і Донбас. Вони кажуть: гаразд, Україно, справа за тобою, проводь вільні і чесні вибори. На вашу думку, це стабілізує чи навпаки дестабілізує українську політику?

Моя думка є такою, що станом на зараз, після майже семи років російської окупації, тамтешні мешканці дивляться на світ інакше. Упродовж цих років їх безжально поливали російською пропагандою. Якщо ви замислитеся над тим, які партії виринуть після того, як ви реінтегруєте ці території, то українська політика напевне не виглядатиме так, якою вона є зараз. Гадаю, це причина, чому багато українських політиків кажуть вигадки про цю тему. Неможливо собі уявити національного політика, який скаже: «Насправді ми не зацікавлені повертати ці території». Та, мабуть, вони добре усвідомлюють, що реінтеграція буде великим-великим викликом.

Яка ідентичність потрібна Україні – етнічна чи громадянська?

Одна з головних тез у моїй книзі на тему ідентичності (повна назва праці – «Ідентичність: потреба в гідності й політика скривдженості», – Z) – сучасним демократіям треба надавати перевагу радше громадянській, аніж етнічній, національній чи релігійній ідентичності. Що я маю на увазі? Напочатку вам потрібна національна ідентичність. Якщо люди не вірять у те, що вони належать до одного суспільства, то ця спільнота не працюватиме як держава. Щойно Україна здобула Незалежність, це виявилося великою проблемою. Існували істотні поділи. Ідея України по-різному резонувала для громадян залежно від їхнього проживання – на сході чи на заході. Накладалися істотні релігійні розбіжності, які мали довге історичне коріння. Існувала потреба в побудові нової ідентичності довкола певного громадянського самоусвідомлення, довкола самого інституту демократії.

Маю на увазі: просто прогуляйтеся Києвом і прогуляйтеся Москвою. Гадаю, кожен відчує міру персональної свободи, котрою дихають українці. Зокрема, свободу критикувати свою владу – росіяни цього попросту позбавлені. Це те, чим ви можете пишатися.

Розмірковувати про мовну політику мені важче. Я переконаний, що будь-який елемент національної ідентичності, на якому ви хочете сфокусуватися, мусив би орієнтуватися на людей як на громадян і не мав би спрямовуватися на певні релігійні, етнічні чи мовні переконання. Гадаю, іноземцям не пасує говорити багато на цю тему. Втім, не відчую дискомфорту, коли скажу: так, сучасна демократія потребує національної ідентичності, але треба перетворювати її на громадянську настільки, наскільки це є можливим. Це тема, в якій мають розібратися самі українці.

Підготував Володимир Семків