Військові стали двигуном місцевих бюджетів. Чи це добре?

Збільшення відрахувань від військового податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) підтримало в цілому місцеві бюджети, проте збільшило розрив у фінансовій спроможності громад.

За даними Міністерства фінансів, у січні-липні 2023 року до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) надійшло 258,7 млрд грн.

Проти аналогічного періоду 2022 року доходи зросли на 23,3% (+49 млрд грн.).

Топ-5 областей по приросту доходів у порівнянні з минулим роком: Житомирська (+45%), Київська (+44,2%), Чернігівська (+40,8%), Закарпатська (+38,9%), Черкаська (+35,8%).

Водночас, доходи скоротились у чотирьох областях, де тривають активні бойові дії:  Луганська (-64,9%), Херсонська (-34,6%), Запорізька (-4,6%) та Донецька (-3,9%).

Нагадаємо, головним джерелом доходів місцевих бюджетів є ПДФО. Зібраний на території громади ПДФО (крім процентних доходів з банківських депозитів) розподіляється між бюджетами в такій пропорції:

• §   21% – держаний бюджет (Бюджетним кодексом встановлено 25%, але як виключення для підтримки місцевого самоврядування у 2022-2023 рр. застосовується знижений норматив);
• §   64% – бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад (60% у Бюджетному кодексі), в тому числі для міста Києва – 40%;
• §   15% – обласні бюджети і АРК.

За січень-липень місяців 2023 року зібрано 172,4 млрд грн ПДФО, що складає 66,7% усіх доходів загального фонду місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів). Проти аналогічного періоду минулого року надходження від ПДФО зросли на 23,6% (+32,9 млрд грн).

Три чверті приросту ПДФО за вказаний період забезпечили надходження податку з грошового забезпечення військовослужбовців, якого у січні-липні 2023 року надійшло 59,2 млрд. грн. Це на 74,2% (+25,2 млрд грн) більше проти аналогічного періоду минулого року. Приріст таких відрахувань демонстрували всі регіони, окрім  Луганської області (-55,6%). Найбільше доходи від «військового» ПДФО зросли у Дніпропетровській, Закарпатській, Полтавській, Черкаській областях (удвічі), Донецькій – у 2,1 раза, Київській області – у 2,4 раза. Питома вага податку з грошового забезпечення військовослужбовців у загальній сумі ПДФО у січні - липні 2023 року склала 34,3%, у всіх доходах місцевих бюджетів – 22,9%.

Отже, завдяки стабільним надходженням ПДФО фінансовий стан місцевих бюджетів залишається стійким. Профіцит місцевих бюджетів за підсумками першого півріччя збільшився до 64,2 млрд грн. План надходжень по загальному фонду суттєво перевиконується. За перші сім місяців план на рік виконано на 66,9% (при нормі – 58,3%). Перевиконання обумовлюється, насамперед, зростанням відрахувань від «військового» ПДФО, надходження якого за 7 місяців склали майже 60 млрд грн (23% всіх доходів загального фонду, без трансфертів), а за підсумками року складуть близько 100 млрд. грн.

Утім у розрізі окремих громад надходження від військового ПДФО, що сплачується за місцем розташування військових частин, учбових центрів та полігонів, є вкрай нерівномірними. Окрім питань щодо ефективності витрат (державних закупівель) місцевої влади під час війни, про що багато йшлося останнім часом, це також загострює проблему розриву у податковій і фінансовій спроможності ОТГ, що через війну помітно збільшився.

Мова йде не лише про негативний вплив на ОТГ в зоні наближеній до активних бойових дій або поблизу кордону з РФ, де ситуація додатково погіршується через міграцію ВПО і скорочення економічної активності, але й про зростаючі диспропорції між громадами у тилових областях. Наприклад, на Львівщині у першому кварталі 2023 року доходи загального фонду бюджету (без трансфертів) Яворівської ОТГ збільшились у 4,4 раза (до першого кварталу 2022 року), тоді як у Добромильскій громаді майже не змінились (зросли на 3,5%). Не в останню чергу через це видатки бюджету на одного жителя у першій ОТГ були майже у шість разів вище, ніж у другій. Для порівняння за підсумками 2021 року розрив між найбільш і найменш спроможними громадами за видатками на одного жителя Львівщини був трикратним.  

Звісно диспропорції у розвитку ОТГ були і раніше, але повномасштабна війна їх загострила, в т.ч. через перекоси у відрахуванні «військового» ПДФО в місцеві бюджети. Чинна система міжбюджетних відносин передбачає горизонтальне вирівнювання бюджетів на підставі індексу податкоспроможності.

Останній показує відхилення у надходженні ПДФО на одну людину в ОТГ від середнього значення по всіх місцевих бюджетах України. Зокрема якщо податкоспроможність ОТГ відстає на 10% і більше від середнього значення по Україні (що дорівнює 1), вона отримує базову дотацію вирівнювання (у обсязі не більшому, ніж 80% необхідного для досягнення нижньої межі вирівнювання 0,9), якщо податкоспроможність ОТГ перевищує на 10% і більше середнє значення, то в неї навпаки вилучаються кошти до державного бюджету (реверсна дотація) в обсязі 50% від суми, що перевищує значення індексу податкоспроможності 1,1.    

Отже, система вирівнювання була задумана таким чином, аби, з одного боку, стимулювати громади розвивати власну економічну базу і збільшувати відрахування від ПДФО, а з іншого – не карати громади, які досягли на цьому шляху значного успіху і демонструють зростання індексу податкоспроможності. В заохоченні правильної поведінки місцевої влади і полягає один із важливих стимулів реформи децентралізації.

Утім розміщення військових частин, збільшення чисельності військовослужбовців, що зараз має визначальний вплив на податкоспроможність ОТГ, не є результатом діяльності місцевої влади, а є рішенням центральної влади у відповідь на російську агресію. Допоки зберігатимуться перекоси у розподілі військового ПДФО, це викривлюватиме систему вирівнювання місцевих бюджетів в умовах воєнного часу. Це ще один важливий пункт до дискусії щодо розподілу військового ПДФО, яка загострилась останнім часом і полягає у пошуку балансу між пріоритетністю видатків на оборону в умовах продовження війни, підтримкою місцевого самоврядування і збереженням результатів реформи фіскальної децентралізації.

Автор вважає, що проект бюджету-2024, який зараз готується Мінфіном, в тому числі, на основі консультацій з органами місцевої влади і місцевого самоврядування, має дати відповідь на ці питання, які трохи більше ніж за місяць будуть винесені на розгляд парламенту.  

Данило Гетманцев

Народний депутат, голова Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, доктор юридичних наук, професор