«Північний потік – 2». Прощальне танго Байдена та Меркель під мелодію Путіна

Угода Байдена і Меркель щодо «Північного потоку – 2» видається великим успіхом для президента Росії Володимира Путіна. Однак, завдяки судовій системі ЄС все це може виявитися пірровою перемогою.

Коли минулого місяця у Вашингтоні відбулася прощальна зустріч президента США Джо Байдена та канцлера Німеччини Ангели Меркель, атмосфера була теплою і доброзичливою, а сам Байден наголосив, що «друзі можуть не погоджуватись».

Вони не погоджувались трохи менше, ніж раніше, тому що президент США якраз підтвердив, що скасовує санкції проти компанії, яка завершує суперечливий газопровід «Північний потік – 2», який транспортуватиме російський газ через Балтику до Німеччини. Байдену все ще не подобається трубопровід, він отримує багато критики від американських політиків, як демократів, так і республіканців, яким це подобається ще менше. І фрау Меркель пообіцяла, що Німеччина надаватиме різну допомогу Україні, вживатиме заходів щодо Росії, якщо та в майбутньому буде використовувати енергію як зброю. При цьому точні причини, які могли б спровокувати такі дії, не розкривались (нібито, щоб не дати Кремлю можливості наперед продумати шляхи їх обійти).

Угода викликала бурхливі коментарі та гострі оцінки – обурення у Східній Європі та закінчуючи радістю в Москві та Берліні. Критики заявили, що це посилило залежність Західної Європи від російського газу, збільшило вразливість «прифронтових» східноєвропейських держав і ще більше підірвало позиції України як транзитної держави. Натомість приблизно з тієї ж причини в Кремлі відкорковували шампанське.

Що стосується Німеччини, то Меркель, для якої це була лебедина пісня, задоволена. Вона нарешті виконала свою обіцянку перед російським президентом і ввійшла в історію. Тобто Меркель піде і приєднається до довгого переліку відомих німецьких топ-політиків, які використали геополітичну вагу своєї країни в ЄС та НАТО для вигідних угод з Кремлем.

Танці з деспотами

Це не перший випадок, коли західний монарх, президент чи прем’єр-міністр ігнорують інтереси Східної Європи у відносинах з російським царем. Протягом 17-18 століть, відповідно до вихваляння Вольтером «просвітленого деспота» Катерини Великої, існував досить переконливий аргумент, аби лестити російським правителям. Європейським королям і князям потрібно було отримати доступ до природних ресурсів Росії, або випрошувати її військову силу для придушення невдоволення вдома та боротьби з ворогами. Відповідно, вони танцювали під мелодію Романових.

Наскільки переконливою ця логіка має бути в наші дні – спірне питання, але, очевидно, що на практиці мало що змінилося. Російська енергія та мінеральні ресурси все ще проникають в інтелектуальний дискурс впливових кіл Лондона. А Берлін і Париж вважають Східну Європу «периферією» континенту, в той час як Росію – геополітичним центром земної кулі. Залізна завіса впала 30 років тому, проте її залишки все ще тяжіють, як кошмар, на зародженому почутті солідарності між Сходом та Заходом Європи як в ЄС, так і в НАТО.

Солідарність членства, включаючи енергетичну солідарність, закріплена як основний принцип у Договорі про функціонування Європейського Союзу – фактично конституції ЄС. Однак це не виключає отримання німецькими лідерами вигоди від ігор з нульовими сумами за рахунок інших членів. Щоб переконатися в цьому, досить процитувати з нещодавнє резюме Суду Європейського Союзу аргументів Німеччини щодо «Північного потоку – 2»:

«Принцип енергетичної солідарності, викладений у статті 194 (1) Договорі про функціонування Європейського Союзу, не має обов’язкової дії у тому сенсі, що він не тягне за собою прав та обов’язків Європейського Союзу та держав-членів. На думку Федеративної Республіки Німеччини, це абстрактне, суто політичне поняття».

Меркель, для якої це була лебедина пісня, задоволена. Вона нарешті виконала свою обіцянку перед російським президентом

Тобто, солідарність є абстрактною. Однак новий російський «освічений деспот» – це реальність і головний пріоритет Німеччини в ЄС та НАТО. І до цього часу значна частина західноєвропейської еліти продовжує ігнорувати сприйняття Східною Європою викликів та ризиків, що стоять перед ЄС та НАТО, включаючи політику щодо клімату та загальну безпеку, а також відносини з Росією. Стримування Росії розглядається цими «західниками» як другорядне завдання в порівнянні з утриманням під контролем Китаю. І зараз, здається, сам президент Байден думає в тому ж дусі.

Піррова перемога?

Однак, можливо, не слід перебільшувати наслідки. Якщо уважно придивитися, то наслідки введення в дію «Північого потоку – 2» можуть бути й не такими радикальними, як і поступка Байдена, не настільки перемогою Путіна, як здається на перший погляд. Те ж саме може статися і з розвитком «південного брата» «Північного потоку – 2» – «Турецьким потоком – 2» та його окремим продовженням через Болгарію, «Балканським потоком». Як кажуть французи: mefiez-vous des apparences – не судіть по зовнішньому вигляду.

В даному контексті слід відмітити рішення, винесене Великою палатою Суду ЄС 15 липня, за шість днів до теплого прощання Байдена і Меркель. І це рішення не було хорошою новиною ні для німецького уряду, ні для «Газпрому».

Воно трохи заплутане, але суть його така:

• До 2016 року «Газпром» обмежувався використанням (або, точніше, бронюванням) лише 50% потужностей Opal – його трубопроводу 36 млрд. куб. м/рік на німецькій землі – який отримує газ з «Північного потоку - 1» на південь від ГТС ЄС, що проходить вздовж східного кордону Німеччини. Це обмеження стосувалося правил доступу третіх сторін та тарифів відповідно до Третьої Енергетичної Директиви ЄС 2003/55/ЕС, яка регулює випадки, коли власник трубопровідної інфраструктури у межах ЄС також є й постачальником газу.
• У травні 2016 року Європейська Комісія переглянула та звільнила Opal від цього обмеження. Прохання було задоволено пізніше протягом року. В результаті «Газпром» отримав можливість зарезервувати 90% потужностей Opal.
• У грудні 2016 р. уряд Польщі (та його національна нафтогазова компанія PGNiG) оскаржили це рішення, яке, за їхніми словами, порушило, зокрема, принцип «енергетичної солідарності», завдаючи шкоди конкуруючим трубопроводам і таким чином надаючи перевагу загальним європейським поставкам над конкретними наслідками для енергетичної безпеки Польщі.
• У 2019 році Суд ЄС (його Загальний суд) задовольнив апеляцію Польщі та скасував рішення від 2016 року. Німеччина також негайно подала апеляцію.
• Тим часом, в очікуванні остаточного рішення, Opal продовжував працювати за умовчанням за правилом 90%, яке застосовувалося також й до іншого трубопроводу, який запрацював у 2020-2021 роках. Мається на увазі Eugal обсягом 55 млрд. куб. м/рік, який проходить паралельно Opal і був побудований для обслуговування «Північного потоку – 2».
• Остаточне рішення було винесене в середині липня 2021 року, коли Велика палата Суду ЄС підтримала позицію Польщі та рішення від 2019 року. Це означає, що обмеження в 50% знову було введене в дію.

Якщо уважно придивитися, то наслідки введення в дію Північого потоку – 2 можуть бути й не такими радикальними, як і поступка Байдена, не настільки перемогою Путіна

Проста арифметика покаже, що Путіну нема чому радіти. До прийняття рішення в липні «Газпром» мав право використовувати 90% сукупної сухопутної потужності Opal та Eugal. Це 90% від 91 млрд. куб. м/рік - тобто 81,8 млрд. куб м. Тепер це 50%, або 45,5 млрд. куб. м/рік на «Північний потік – 1» та «Північний потік – 2». Що логічно означає, що, з точки зору граничної потужності транспортування, будуючи «Північний потік – 2» з потужністю 55 млрд. куб. м/рік, «Газпром» не отримав особливої вигоди. Насправді ж він отримав рахунок на будівництво у розмірі $12 млрд та трубопровід, який він не зможе використовувати в повній мірі. Що не дуже схоже на геополітичний успіх.

Південний фланг

Логічно, що ситуація на «південному фланзі» ЄС не повинна бути іншою, де аналогом «Північного потоку – 2» є «Турецький потік – 2», а для Opal та Eugal – «Балканський потік», який проходить територіями Болгарії, Сербії і виходить до Угорщини. Європейське законодавство не поширюється на Туреччину, але Болгарія та Угорщина є країнами-членами ЄС.

Для «Газпрому» надзвичайно важливо контролювати 100% вихідних потужностей з Туреччини та 100% вхідних потужностей до Сербії, а також гарантувати відсутність розгалужень регіональних газових мереж у Болгарії. Меморандум про взаєморозуміння між «Газпромом» та болгарським Міністерством енергетики, який дивним чином, зник безвісти, закріплює ці зобов'язання.

Ексклюзивні довгострокові застарілі контракти «Газпрому» на постачання та транспортування дають йому цілий ряд неринкових привілеїв. Новий тарифний план оператора болгарської ГТС «Булгартрансгазу» щодо вхідної-вихідної потужності на новий газовий рік (2021-2022 рр.) є ще одним класичним доказом глибокої залежності, який кидає виклик ринковим правилам та антимонопольному законодавству. У цьому плані «Булгартрансгаз» знижує всі тарифи, що застосовуються до маршрутів, які використовує «Газекспорт» (дочірня компанія «Газпрому», займається експортом газу), одночасно підвищуючи всі тарифи на інших маршрутах, якими користуються конкуренти «Газекспорту». Європейський регулятор ACER має серйозні побоювання: чи не зібрався болгарський оператор ГТС перехресно субсидувати збитковий «Балканський потік»?

У порівнянні з ситуацією в Німеччині, відмінною рисою сегмента «Турецького потоку» в Болгарії є те, що ризик «Газпрому» тут є набагато менший, оскільки основна частина фінансування – тобто борг, який випливає з нього – формується «Булгартрансгазом». Критичні рівні залежності «Булгартрансгазу» випливають з того факту, що у разі скасування національним регулятором або Єврокомісією його ексклюзивних угод з «Газпромом» щодо резервування потужностей, його доходи зменшаться, а погашення боргу стане неможливим. Тож на кону стоїть саме існування «Булгартрансгазу». Але важко зрозуміти, чому до розширення «Турецького потоку» в Болгарії слід ставитися інакше, ніж до Eugal та Opal у Німеччині.

Найімовірнішим результатом є обов'язкове звільнення потужностей для конкурентів «Газпрому», коли відсутність доступу третіх сторін до них буде оскаржена в суді. Це може спрацювати, а якщо так, то це буде хорошою новиною для конкуренції та диверсифікації поставок. Але це навряд чи стане приводом для святкування у Москві.

Причини для радості?

Санкції не були дуже корисними для стримування путінських проєктів «Північний потік» та «Турецький потік». Німеччина, можна бути впевненим, ігноруватиме їх, переслідуючи власні інтереси та своє нав’язливе бажання умиротворити Кремль. Досить часто Європейська Комісія підтримувала Німеччину. Зі свого боку, адміністрація США, особливо після «руйнівного» Дональда Трампа, не має бажання «розхитувати човен» з Німеччиною.

Однак ЄС має правову, ринкову та нормативну базу, яка, хоча і є дещо заплутаною, але досить міцною і, з точки зору конкуренції, цілком надійною. Його суди теж здаються незалежними. Тож, можливо, санкції є менш ефективними, ніж суворе застосування тієї бази цими судами.

За двох умов.

По-перше, поняття «суворий» повинне означати «відсутність винятків для усіх». По-друге, для забезпечення цього потрібна буде політична воля.

Як може розвиватись ситуація (вже розвивається – «Главком»)? Протягом найближчих кількох місяців Москва буде впроваджувати на практиці план гри, яка передбачає маніпулювання цілком передбачуваною нестачею газу та іншими надзвичайними ситуаціями», щоб змусити Німеччину та її колег-імпортерів російського газу скасувати обмеження Третього енергетичного пакету щодо резервування потужностей на підставі необхідності забезпечення енергетичної безпеки. Більше того, «Газпром» та його німецькі партнери, безперечно, будуть вивчати додаткові прогалини в законодавчій базі щодо статусу «Північного потоку – 2» у територіальних водах Німеччини, включаючи віртуальні продажі та передачу прав власності на газ у морському сегменті трубопроводу. Тож знадобиться пильність, далекоглядність та рішучість.

Є проблиски світла, але ми поки ще вийшли з лісу.

Іліян Василєв, посол Болгарії в Росії (2000-2006 рр.)

Переклад: Ігор Федик, для «Главкома»

Оригінал статті читайте тут: Analyses & Alternatives