Місія МВФ у Росії. Чи є тут зрада?

У вівторок ввечері в українському медійному просторі вийшла новина з посиланням на статтю в Reuters, що МВФ планує місію в Росію.

Новина вийшла напередодні місії МВФ в Україну. На той момент МВФ не надавав ніякого її підтвердження – Reuters зробив статтю на основі коментаря російського виконавчого директора в МВФ, який «похизувався» такою подією.

Як я обіцяв вчора, спробую дати відповіді на деякі питання:

1. Чи буде місія – у вівторок ввечері, під час виходу статті на Reuters, про це не було офіційної інформації від МВФ. В середу пізно ввечорі підтвердження від МВФ вийшло – так, місія планується;
2. Чи було щось зроблено, щоб місії в РФ не було – так, багато і постійно, і місії не було 2,5 роки війни;
3. Чи ця місія є зрадою саме зараз – можливо так, але скоріш за все – ні;

Для того, щоб зрозуміти чому, я хочу надати контекст таких рішень, відповівши на декілька додаткових питань.

Які місії в МВФ взагалі існують?

Для реалізації своїх функцій, записаних в Статуті МВФ (Аrticles of Agreement) Фонд може організовувати три типи місій:

1. Місії для нагляду (surveillance mission): ці місії фокусуються на економічному аналізу країн і робляться згідно 4 статті Статуту МВФ (вони ще називаються Article IV missions). Ця стаття Статуту зобов’язує Фон для виконання своїх функцій здійснювати суворий нагляд за економічною політикою своїх членів. В той же час та же стаття IV Статуту передбачає три інших зустрічних зобов’язань від самих країн: а) вони зобов’язані надавати постійну звітність та всю інформацію, необхідну для такого нагляду МВФ; б) вони зобов’язані приймати місії AIV та в) прислуховуватися до порад від МВФ.

2. Програмні місії та місії по перегляду програм (program missions and program review missions): це візити команди експертів МВФ до країни-члена з метою розробки або обговорення нової програми фінансової підтримки. Результатом такої місії може бути попередня домовленість на рівні персоналу (staff level agreement) про нову програму МВФ для країни. Місії з перегляду відбуваються після того, як програма МВФ вже розпочата. Їхня мета – оцінити прогрес у виконанні програми. Ці місії зазвичай проводяться регулярно протягом усього терміну дії програми МВФ. Позитивні результати огляду є необхідною умовою для продовження фінансування за програмою. Більшість новин щодо місій, з якими стикається український соціум в Україні – це саме програмні місії та місії по перегляду програм. Саме зараз з такою місією для п’ятого перегляду програми EFF знаходиться команда МВФ в Києві. Місія почалась у середу.

3. Місії технічної допомоги (technical assistance): – це спеціалізовані місії експертів МВФ до країн-членів, спрямовані на надання практичної допомоги та експертизи у конкретних сферах економічної політики. Ці місії відрізняються від програмних місій та місій з огляду програм тим, що вони зосереджені на розвитку інституційної спроможності країн та передачі знань, а не на розробці чи моніторингу програм фінансування. І в них, крім персоналу МВФ, можуть також входити запрошені експерти, які мають специфічні знання у відповідних сферах. За підсумками місії зазвичай готується звіт з детальними рекомендаціями та планом дій. Дуже часто висновки та рекомендації з таких звітів потім стають частиною умов по програмам кредитування країн.

Яка ж місія МВФ може бути в РФ?

МВФ не надає кредитування Росії (з 1998 року) та не оказує технічну допомогу (з 2022 року – початку широкомасштабного вторгнення). Тобто зараз це буде місія для нагляду (surveillance mission), в рамках якої МВФ буде аналізувати економіку РФ, а російська влада повинна буде надати всю необхідну економічну та статистичну звітність по своїй економіці.

Нагадаю, що зараз такого аналізу з даними, яким можна довіряти, не існує. Єдина міжнародна організація, яка системно проводить аналіз всіх країн – це МВФ. В останній раз МВФ проводив таку місію в РФ ще в 2019 році, до пандемії і до повномасштабного російського вторгнення в Україну.

Що коїться в їх економіці та не агрегованій звітності, Фонд може тільки здогадуватися, отримуючи дані тільки непрямими методами. Здогадуємось і ми, і всі західні партнери. А хотілось би все ж таки дізнатися. Наприклад, Article IV звіт по Україні доступний на сайті МВФ. Тобто Росія знає про нашу економіку, а ми і наші партнери достовірно не знаємо про їх економіку.

Чи зобовʼязаний МВФ організовувати такі місії в країни – члени?

Насправді, так – як я сказав вверху, це зобов’язання, яке наклали на МВФ батьки-засновники в 1944 році. Чи існують якісь причини, згідно яких фонд може не проводити місії в країнах?

Теж – так. Причиною відсутності кооперації МВФ з країною-членом може бути, наприклад, відсутність визнаного міжнародною спільнотою уряду – означає ситуацію, коли в країні немає легітимного керівництва, яке б визнавалося більшістю країн-членів МВФ. Для отримання такої думки всередині МВФ проводиться опитування серед країн – наприклад, після кейсів захвату влади Талібаном в Афганістані, або зміна політичного. На жаль, російський уряд, навіть після сфальсифікованих недемократичних президентських виборів, визнається більшістю країн – членів МВФ, тому РФ не підпадає під цю причину.

В 2019-2021 роках пандемія стала причиною непроведення surveillance missions в більшості країн світу. Військові дії в країні також можуть бути причиною, згідно якої Фонд може відкладати або не проводити місії. Але часто в таких випадках Фонд може організовувати місії в інших країнах, зустріючись там з представниками влади країни, де йде війна. В 2022-2023 роках місії Фонду в Україну були організовані в Польщі. Місія сьогодні – перша повноцінна місія, яку організував МВФ на території України під час російського вторгнення.

Незважаючи на то, що причин для того, щоб не проводити місію в РФ формально не було, місій Фонду там все ж таки не було ані в 2022, ані в 2023. Це нормально, що цей факт був поза радарами української спільноти всі 2.5 роки вторгнення – у нас дійсно є чим займатися поза цією темою. Але повірте мені – це була постійна важка робота з нашими міжнародними партнерами та менеджментом Фонду. Робота, про яку я, на жаль, не можу розказати.

Так чому і навіщо ж тоді організується ця місія зараз?

Як я написав вверху – по-перше, тому що наші ключові міжнародні партнери хочуть зрозуміти, що коїться в економіці Росії. Вони хочуть зрозуміти, як працюють санкції – на основі прямих даних, достовірність яких перевірить МВФ. І тому великі «акціонери» МВФ просять організувати таку місію зараз.

А чи може РФ відмовитися приймати місію МВФ?

Теоретично – так, але країни-члени зобов'язані співпрацювати з МВФ у проведенні регулярного нагляду (surveillance) за їхньою економікою. Якщо країна-член МВФ відмовляється прийняти AIV mission або не співрацює з МВФ під час місії, це може мати серйозні наслідки, так як відмова є порушенням зобов'язань країни-члена згідно зі Статтею IV Статуту МВФ, про який я писав вище.

Якщо все ж таки країна відмовляється або поводиться некооперативно під час surveillance mission, то МВФ спочатку намагатиметься зрозуміти причини відмови від співпраці, знайти компромісне рішення або примусити країну до кооперації згідно статуту Фонду. Якщо країна продовжує відмовлятися, МВФ може ініціювати формальну процедуру розгляду ситуації на рівні Виконавчої ради (Executive Board). Такі кейси в історії Фонду були, але не на моїй практиці.

Як результат такої некооперації, МВФ може призупинити право голосу країни в МВФ. І це важливо – тобто, якщо під час місії Фонд наполегливо запросить інформацію, яку РФ не захоче або не зможе надати, це може стати приводом для дій, які я описав више.

Хто в МВФ приймає рішення щодо організації місій в країни?

Рішення про організацію місії приймається на рівні Менеджменту Фонду. В 2020 році я писав детальну колонку про то, як організуються програмні місії. Місії нагляду організуються аналогічно:

• Керівником по будь-якій країні в МВФ є керівник місії. Саме керівник місії має виключне право переговорів з урядом будь-якої країни. Ніхто інший, навіть керівник Фонду, не проводить переговори;
• Перед тим, як почати місію, керівник місії погоджує з ключовими внутрішніми департаментами інституційну директиву (policy note), яка вказує спектр завдань (scope). Керівник місії може проводити місію тільки в межах директиви;
• Для роботи керівник місії залучає експертів з різних підрозділів Фонду — деяких на тимчасовій основі для вирішення галузевих завдань;

Рада директорів не приймає участь в узгоджені місії і дізнається про такі новини зазвичай з публічних новин. Функції зупинки місії у Ради директорів також немає.

Я запросив офіційне підтвердження цієї новини від департаменту комунікації Фонду. І Фонд в середу ввечері надав таке повідомлення, яке я чекав, що підтвердити чи спростувати слова російського директора вам в тому числі в цьому тексті.

Для мене стало сюрпризом новина, що частина місії буде організована в москві. Я розумію обмежену ефективність віртуальних місій, але вважаю, що фізична місія в москву навіть на декілька днів створює багато ризиків для Фонду – від репутаційного до ризику безпеки на рівні персоналу. Я про це повідомів керівництво Фонду, але знову-таки у директорів не має ролі по організації або затвердженню місій в інших країнах.

Рада директорів по surveillance mission зустрінеться тільки пізніше – для обговорення і затвердження звіту після місії. Цікавий може бути документ, якщо місія буде завершена.

Чому такий дивний таймінг новини по організації місії в РФ?

Офіційне повідомлення від Фонду каже, що місія в РФ розпочнеться 16 вересня. Чи міг МВФ запланувати дату місії в РФ не поруч з датою місії в Україну – це окремо питання. Але важливо, що практика Фонду зазвичай включає в себе публікацію новини про початок місії буквально напередодні місії. Наприклад, офіційне повідомлення про організацію місії в Києві в травні цього року було опубліковано в день початку місії – 23 травня.

Чому ж тоді російський директор вирішив про це повідомити Reuters у вівторок, 3 вересня, майже за 2 тижня до організації місії МВФ в РФ? У мене є гіпотеза – в минулий четвер у нас проходило неформальне засідання Ради директорів Фонду, на якому обговорювалась програма фінансування України. Це був апдейт, який надавав керівник місії для того, щоб пояснити, що в рамках місії п’ятого перегляду в Україні буде проведений апдейт макропрогнозу, який закладений в основу програму фінансування. Також було повідомлено, що буде організована місія в Київ і названа дата цієї місії – 4 вересня.

Тобто російський директор, дізнавшись про дату місії в Україні, надав інформацію саме зараз, а не 16 вересня, коли місія в Україну буде вже завершеною. Для РФ було важливо, щоб новина про місію була подана саме в їх інтерпретації, зрозуміло також звинувачуючи «західних друзів».

Саме тому, щоб не поширювати російські наративи, я й просив як мінімум дочекатися офіційного підтвердження від Фонду. Маючи офіційне підтвердження місії, ми зараз готуємо ноту керівництву Фонду з застереженням по ризикам її проведення.

І останнє – яким може бути результат такої місії для РФ?

По-перше, для МВФ це точно не буде легка місія. Ми з вами знаємо підступність Росії та її влади. Вони точно спробують не надати всю інформацію Фонду, щось спробують сховати, перекрутити. Важливо, щоб керівник місії (він досить досвідчений експерт) зміг це зрозуміти і зміг цьому протистояти. Росія захоче використати Фонд для легітимізації своїх політик, і керівник місії повинен цього не допустити.

Для нас важливо, як команда Фонду в тексті звіту розкриє питання впливу санкцій на економіку РФ. Для зовнішніх користувачів цієї інформації в країнах наших партнерів буде можливо зрозуміти, які санкції працюють, які ні, та які та як можна посилити.

Цікавим питанням буде розкриття даних по золотовалютних резервах, які центробанк РФ не розкриває детально з 2022 року. А нам потрібні ці дані в тому числі для майбутньої конфіскації.

Можливим буде сценарій, при якому РФ не надасть якусь інформацію та відмовиться від кооперації. Тоді, як я писав вище, це буде порушенням Статуту Фонду – і може бути причиною, по якої РФ буде позбавлена права голосу. Теж непоганий варіант – я його повністю не виключаю.

Але, якщо місія буде завершена і звіт випущений, ми з вами і всі зовнішні користувачі отримаємо підтверджені дані по економіці Росії – зараз такої інформації у нас з вами немає. А хотілось би мати. В тому числі, щоб планувати наступні економічні дії проти ворога.