Як обдурити ProZorro. Сім способів

Ось уже два роки, як державні закупівлі відбуваються в електронній формі через публічну систему закупівель ProZorro. Вона повинна була забезпечити зменшення корупційних схем, які масово використовувались під час тендерів. На початку серпня у Міністерстві економічного розвитку і торгівлі прозвітували: за два роки роботи ProZorro заощадило 55,3 млрд грн державних грошей. Але недобросовісні учасники закупівель знайшли прогалини і у цій системі.

Активісти Центру протидії корупції протягом 2017 року оскаржили близько 300 закупівель через систему ProZorro на загальну суму понад 6 млрд грн. Також вдалося добитися розірвання договорів на суму понад 290 млн грн та стягнення з порушників штрафів на загальну суму 1,36 млн грн.

Юристи Центру виділили ТОП-7 схем зловживань під час публічних закупівель.

Схема №1. Антиконкурентні узгоджені дії

Схема передбачає, що учасники тендеру домовляються між собою, визначають, хто має бути переможцем, а хто просто бере участь у конкурс  у ролі спаринг-партнера. Ці фірми не є справжніми конкурентами і діють узгоджено під час закупівлі.

«Як правило, такі компанії готують документацію спільно, припускаються спільних помилок, можуть мати спільні контактні дані - адреси, номери телефонів, e-mail», - пояснює юрист Денис Свириденко.

Наприклад, Управління освіти Солом’янської райдержадміністрації Києва провело тендер на закупівлю світильників для навчальних закладів району. На торги вийшло дві компанії, а виграло тендер ТОВ «Фінансова будівельна компанія Луч» із пропозицією у майже 12 млн грн.

У Центрі протидії корупції звернули увагу на ознаки, які вказували, що фірми, які брали участь у торгах, не були конкурентами: файли креслень, які в обох учасників були виконані в одній програмі і в одному форматі; назви цих файлів були абсолютно ідентичні та створені в один і той самий час з точністю до секунди. Також усі документи були завантажені учасниками із різницею в 11 хвилин, а кошторисні документації мають послідовні реєстраційні внутрішньосистемні номери, що свідчить про їхнє створення на одному комп’ютері. Ціни, запропоновані компаніями, жодного разу не зменшувалися під час торгів, а різниця між ними склала менше відсотка.

Такі дії є порушенням п.4 ч.2 ст. 6 та п.1 ст.50 закону «Про захист економічної конкуренції», де вказано, що обізнаність учасників про участь один одного у торгах та узгодженість ними своїх дій з метою підготовки тендерних пропозицій призводить до спотворення результатів торгів.

Ознаки антиконкурентних узгоджених дій

1. Обізнаність учасників про участь один одного у торгах.
2. Спільна підготовка цінових пропозицій.
3. Не зниження ціни під час аукціону.
4. Спільна розробка тендерних пропозицій (у тому числі на одному обладнанні).
5. Спільна господарська діяльність.
6. Спільні контакти (телефон, адреса, е-mail).

Схема №2. Перемога компаній з «чорного списку» Антимонопольного комітету України

«Чорний список» Антимонопольного комітету (АМКУ) - це перелік підприємств, які були оштрафовані комітетом за порушення правил тендерів. З моменту внесення до цього списку, компанії не мають права протягом трьох років брати участь у торгах. Цей список доступний онлайн.

Замовник повинен відхиляти пропозиції компаній-порушників, але трапляється, що він просто не перевіряє наявність учасників тендеру в цьому «чорному списку».

Наприклад, фірма «Євро-реконструкція», що забезпечує жителів лівого берега Києва гарячою водою та опаленням, провела тендер на закупівлю труб. Переможцем торгів стала компанія «Стальпром», яку в 2017 році Антимонопольний комітет притягнув до відповідальності за антиконкурентні дії під час торгів. Тоді фірму оштрафували на 136 тис. грн. Тому «Стальпром» не мала права брати участь у тендерах до червня 2020 року.

«Щоб ліквідувати таку схему, ми пропонуємо надати цьому чорному списку на сайті АМКУ статус відкритого реєстру, який зобов’яже всіх замовників перевіряти обов’язково наявність у списку учасників торгів. Крім того, варто було б інтегрувати цей «чорний список» системою ProZorro, що дасть можливість автоматично блокувати компанії зі списку, що не дасть їм можливості виходити на торги», - пояснює Денис Свириденко.

Трапляються і випадки, коли учасники тендеру подають сфальсифіковану довідку про те, що не притягувалися до відповідальності за змови під час торгів протягом останніх трьох років. Такі дії можна розцінювати як використання підроблених документів, а тому за це передбачена кримінальна відповідальність за ст. 358 Кримінального кодексу та штраф до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк до шести місяців, або обмеження волі на строк до двох років.

Схема №3. Перемоги пов’язаних компаній

Пов’язані компанії належать або одній особі, або близьким родичам, членам однієї сім’ї тощо.

Перевірити, чи пов’язані компанії між собою, можна в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Тендерні пропозиції пов’язаних компаній замовники повинні відхиляти, але вони часто не перевіряють інформацію про зв'язок між учасниками.

Такою схемою скористались під час проведення тендеру на будівництво спортзалу у Чорткові, організованого Тернопільською ОДА. На торги вийшло лише дві компанії, засновниками яких є рідні брати. В результаті одна з них - ТОВ ВБП «Вайкон» - перемогла, і мала б отримати за надання послуг 4,6 млн грн. Але Управління капітального будівництва Тернопільської ОДА було зобов’язане відхилити пропозиції цих учасників через порушення ними правил участі у тендері.

Схожа ситуація трапилась і під час проведення тендеру від Франківської райадміністрації Львівської міськради, на якому розіграли понад півмільйона гривень на ремонт доріг та тротуарів у Львові. У ньому також брали участь фірми, власниками яких є брати. Але замовник тендеру «не побачив» пов’язаності учасників закупівлі нібито тому, що рідні брати-власники цих компаній живуть за різними адресами. І хоча наявність порушення підтвердили у Державній аудиторській службі, замовник все одно не відхилив пропозиції пов’язаних учасників.

Схема №4. Перемоги на тендерах підприємств з ознаками фіктивності

На тендері може перемогти фіктивна фірма. Зазвичай у таких компаніях немає у штаті працівників, немає ніякого обладнання, вони зареєстровані за адресою масової реєстрації, фігурують у кримінальних провадженнях щодо виділення коштів у тіньовий сектор економіки.

Відбувається це тому, що замовники послуг встановлюють занизькі вимоги щодо підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів, до наявності кваліфікованих працівників або необхідної матеріально-технічної бази. Інколи будь-які вимоги взагалі відсутні.

Наприклад, формуючи тендерну документацію під час закупівлі інтерактивних дошок, Пологівський професійний ліцей в Запорізькій області взагалі не вимагав від учасників підтвердження ними досвіду виконання аналогічних робіт.

Через це за результатами тендеру уклав угоду з акціонерним товариством «Литер» на постачання мультимедійної техніки загальною вартістю 490 тис. грн. Але виявилось, що єдиним конкурентом компанії-переможця був підприємець Бугаєвський Андрій Павлович, і учасники тендеру взагалі не знижували свої пропозиції під час аукціону, а крім того під час торгів учасники використовували однаковий номер телефону, а Бугаєвський ще й вказав електронну пошту представника ПАТ «Литер» Максима Бондаря. Також було встановлено, що одні і ті ж працівники одночасно працюють як у ПАТ «Литер», так і у підприємця Бугаєвського, через що Миколаївська обласна рада у липні 2016 року відхилила пропозиції цих учасників.

Низку тендерів, проведених філіями «Укрзалізниці» на загальну суму закупівель у 103,72 млн грн, виграла «Українська транспортно-машинобудівельна компанія», штат якої складається з трьох осіб.

В результаті на тендер виходять і перемагають посередники, які нічого не виробляють і не надають ніяких послуг, а отримані кошти виводять у тіньовий сектор економіки.

Схема №5. Дроблення закупівель

Згідно із законодавством, порядок проведення закупівлі вартістю вище 133 тис. євро особливий – відбуваються так звані «європейські торги». Вони передбачають участь у тендері іноземних учасників нарівні із українськими, для цього оголошення про закупівлю публікується англійською мовою. Крім того, пропозиції всіх учасників на таких торгах проходять попередню оцінку, а термін подачі пропозицій вдвічі більший, що дає можливість учасникам підготувати необхідний пакет.

Щоб удвічі скоротити термін подачі пропозицій учасниками, щоб учасники не проходили перевірку до проведення аукціону, а також щоб у тендері не взяли участь іноземні компанії, замовники «дроблять» тендер.

Наприклад, Панютинський вагоноремонтний завод у грудні 2017-го провів 64 однакових тендери на закупівлю одних і тих самих запчастин. Загальна ж сума всіх 64 закупівель склала 235 млн грн  - понад 7 млн євро. Очікувана вартість кожної «роздробленої» закупівлі склала 3,6 млн грн.

Схема №6. Дискримінація учасників

Замовники можуть встановлювати вимоги, які «заточені» під конкретного учасника торгів, таким чином штучно звужуючи коло охочих взяти участь у тендері.

Наприклад, замовник вказує точну назву виробника товару: при купівлі авто зазначають марку, модель і її комплектацію, або при будівництві доріг вимагає, щоб асфальтний завод був в радіусі кількох кілометрів від дороги, яку будуть ремонтувати.

Юристи Центру протидії корупції згадують, як у тендері, організованому Службою автомобільних доріг у Вінницькій області, на ремонт дороги за понад 300 млн грн перемогла компанія з орбіти мера Одеса Геннадія Труханова -  «Ростдорстрой».

Замовник прописав у тендерній документації такі умови: наявність власного, орендованого чи взятого у лізинг асфальтобетонного заводу (АБЗ) потужністю від 100 т/год на відстані до 150 км від місця виконання робіт.  Через невиконання цієї умови турецьку компанію «Онур Конструкціон Інтернешнл» не допустили до торгів, хоча її пропозиція була дешевша.

У таких випадках юристи радять учасникам тендеру самостійно скаржитись до Антимонопольного комітету на дії замовників, адже згідно із законом про публічні закупівлі, тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.

Схема №7. Вибірковість

Замовник при однакових порушеннях учасників тендерів по-різному оцінює їх: може відхилити одних, в той час як інших, з такими ж порушенням, визнає переможцями.

Наприклад, на Львівщині організували тендер на капітальний ремонт парку
Небесної сотні за понад 6 млн грн. Однак Сокільницька сільська рада
відхилила дешевші пропозиції, бо нібито ці учасники тендеру подали документи не в потрібному форматі, хоча фірма-переможець припустилася таких же помилок.

Чому не діє Державна аудиторська служба?

Щоб ліквідувати подібні схеми необхідна ефективна робота Антимонопольного комітету, також треба законодавчо встановити певні строки як для проведення дослідження, так і для розгляду комітетом справ про змови на торгах.

Також юристи Центру протидії корупції пропонують організувати професійні закупівельні організації та наголошують на необхідності здійснювати закупівлі типових товарів та послуг з використанням уніфікованих стандартних вимог до постачальників.

Якщо порушення під час проведення тендерів помічають учасники торгів, вони мають право звертатися з відповідною скаргою на замовників до  Антимонопольного комітету.

Але особливо важливо, щоб добросовісно працювала Державна аудиторська служба (ДАСУ), яка мала б відслідковувати, що і за якими цінами продають і купують за державні кошти.

Юрист Олексій Бойко розповів, що головною метою моніторингу має бути оперативне виявлення недоліків та ризиків закупівлі. Але ДАСУ так і не перейшла на електронну систему, а тому працює надзвичайно повільно: з початку 2017 року Центр протидії корупції надіслав до Аудиторської служби 177 звернень щодо нечесних закупівель і лише у 53 з них орган почав перевірки.

Наприклад, у квітні юристи Центру протидії корупції оскаржували закупівлю вікон для столичної школи за майже 400 тис. грн. Дешевша пропозиція іншого учасника була відхилена. ДАСУ розпочало перевірку. Її результатів досі немає, а в цей час гроші за договором про надання послуг були сплачені.

У більшості випадків ДАСУ не бачить очевидних порушень. Наприклад, під час закупівлі Стрийського міського комбінату на понад 1 млн грн робіт із перешарування міського сміттєзвалища на торги вийшло дві пов’язані компанії, які навіть працюють в одному будинку, але державні аудитори це порушення проігнорували.

Якщо служба і надсилає листи з рекомендаціями замовникам, у яких просить усунути порушення, останні часто їх безкарно ігнорують.

Щоб оперативно виявляти корупційні схеми під час закупівель, їх моніторинг повинен відбуватись онлайн через ресурси ProZorro. Але ДАСУ й досі фактично працює лише з паперами. Діалог між ДАСУ і замовником-порушником також мав би відбуватися у системі ProZorro і бути доступним для публічного перегляду. Саме публічність процедури повинна сприяти ефективності такого виду контролю.

Ще однією проблемою в роботі ДАСУ є те, що нормативні документи, які регулюють порядок проведення контрольних заходів (як інспектування та перевірки), є застарілими та недосконалими.

А механізм взаємодії державних аудиторів із правоохоронними органами, визначений спільним наказом Контрольно-ревізійної служби, Генпрокуратури, СБУ та МВС у 2006 році, є застарілим і не відповідає чинному Кримінально-процесуальному кодексу. Також у ньому не прописано взаємодію із новоствореними Національним антикорупційним бюро та Національною поліцією.

За даними ДАСУ, протягом 2017 року орган попередив порушеннь за результатами аналізу закупівель на суму 16,8 млрд грн, з них відмінено конкурсні торги на суму 15,5 млрд та розірвано укладених договорів на 1,3 млрд.

При цьому, за даними ProZorro, середній обсяг закупівель, що проводяться у системі — приблизно 600 млрд грн на рік.

«Гуманні» суди

Навіть якщо порушення і вдається виявити, це не означає, що на порушників чекатиме справедливе покарання.

Протягом 2017 року та першої половини 2018-го Держаудитслужба направила до суду 385 протоколів про порушення під час закупівель. Але тільки 288 судових рішень було ухвалено за результатами розгляду цих протоколів.

Юристи Центру протидії корупції проаналізували ці 288 судових рішень і виявили, що лише у кожному четвертому випадку суд наклав штраф на порушників під час торгів. Причому загальна сума цих штрафів склала всього лише 750 тис. грн.

Зазвичай порушники або отримали усні зауваження, або ж не отримали покарання через пропуск строків для притягнення до відповідальності або неякісно підготовлені матеріали контролерами.

«Майже у кожній п’ятій справі винну особу штрафують та, на жаль, лише кожен шостий протокол про адмінправопорушення є результативним», — коментує юрист Олександр Литвин.

Часто порушники законів під час закупівель уникають і кримінальної відповідальності. З початку 2017 року до липня 2018-го зафіксовано лише 33 вироки щодо вчинення злочинів під час тендерів, причому дев’ятьох осіб з 33-х було виправдано, чотирьох – амністовано, 11 – уклали угоду зі слідством, а ще в одному випадку особу звільнили від відбування покарання у зв’язку із закінченням строків для притягнення до відповідальності, і лише вісім осіб отримали реальні вироки. Але максимальна санкція передбачала накладення штрафу у 51 тис. грн і встановлення іспитового строку на три роки.

«Це при тому, що фактично кожна стаття, за якою притягували особу до відповідальності, передбачала реальне позбавлення волі від трьох до 12 років… Сума збитків, які і стали причиною до порушення кримінальних справ, не перевищувала 5,5 млн грн. Тоді як порушення під час закупівель на 100-200 млн грн, а іноді на мільярди, але такі справи залишаються непоміченими для правоохоронців», - зауважив Литвин.

Яна Степанковська, «Главком»