Рада Європи і «божевільний»

«Чим більш безрозсудними ми здаватимемося, тим краще, адже, зрештою, ми намагаємося переконати їх у тому, що ми готові йти до кінця», — відповів Генрі Кіссінджер своєму босу президенту США Річарду Ніксону у квітні 1972 р. Ніксон щойно доручив йому інформувати СРСР, що США готові навіть скинути атомну бомбу на Північний В'єтнам, якщо це буде потрібно для захисту національних інтересів Америки.

В історію дипломатії ця політика увійшла як «теорія божевільного». Назву придумав сам Ніксон. На момент розмови з Кіссінджером він уже кілька років намагався діяти відповідно — різними грубими й витонченими способами переконувати міжнародних партнерів, що готовий робити божевільні речі, включно з ядерним ударом, аби примусити їх іти на поступки.

Минули роки, і, за іронією долі, адептом американської теорії стала Росія. Ледь не прямою цитатою Ніксона є публічне зізнання Путіна, що Москва була готова застосувати ядерну зброю для успіху операції з незаконної окупації Криму. Однак є і більш дипломатичні вияви цієї політики. Зокрема, Росія натхненно й енергійно грає роль «божевільного» у Раді Європи.

Приміряти на себе цю маску російську дипломатію примусили Україна та ті держави-члени Ради Європи, які намагалися і все ще намагаються захистити Парламентську асамблею Ради Європи (ПАРЄ) й організацію загалом від знищення їхнього інституційного авторитету. А він буде неминуче знищений, якщо Росії дадуть можливість повернутися до ПАРЄ без виконання жодних умов, визначених у резолюціях Асамблеї, ухвалених у відповідь на російську агресію проти України.

У 2015-му, 2016-му та 2017-му роках росіяни шукали шляхи повернення до повноцінної участі в ПАРЄ. Три роки класичних, раціональних, хоч місцями й креативних зусиль Росії не дали їй бажаного результату. «Теорія божевільного» стала практикою всередині 2017 р., щоб гарантувати повернення Росії до ПАРЄ в січні 2018 р.

Москва заявила, що не визнаватиме комісара Ради Європи з прав людини та суддів Європейського суду з прав людини (а отже й рішень, які вони ухвалюватимуть), якщо її депутати не братимуть участі у виборах зазначених посадовців в Асамблеї. 

Цього рівня юридичного божевілля виявилося замало. Тому Росія мусила піти на пряме порушення своїх юридичних зобов'язань перед Радою Європою і відмовилася виплачувати основну частину обов'язкового внеску до бюджету організації за 2017 р. Поверніть нас у ПАРЄ, тоді заплатимо, — прямий шантаж Ради Європи.

Ці кроки Росії — очевидне правове свавілля в організації, котра пишається своєю принциповістю у правових питаннях. Наприклад, визнання та виконання остаточних рішень Суду є безумовним зобов'язанням держав відповідно до статті 46 Європейської конвенції про права людини. Це зобов'язання жодним чином не обумовлене участю держави у виборах суддів. І, крім Росії, нікому ніколи навіть на думку не спадало стверджувати щось протилежне. Так, у жовтні 2017 р. п'ять національних делегацій не брали участі у виборах судді від Грузії. Але ніхто з них не заявляв, що неучасть у голосуванні призведе до невизнання судді чи рішення, в ухваленні якого він братиме участь.

Ба більше, Росія вже фактично порушила своє безумовне зобов'язання виконувати остаточні рішення Суду. У 2015 р. Москва запровадила внутрішню юридичну процедуру щодо вибіркового виконання рішень. Конституційний суд Росії був уповноважений визначати конкретне рішення Європейського суду з прав людини таким, що не підлягає виконанню. Тому Росія вже має гарантію, щоб уникнути виконання рішень Суду, але це не має нічого спільного з виборами суддів.

Що стосується комісара з прав людини, то його легітимність базується на рішенні Комітету міністрів Ради Європи 1999 р. про створення цього інституту, а не на процесі вибору конкретної людини. Тим більше що, як повноправний член Комітету міністрів, Росія спокійно взяла повноцінну участь у виборі трьох кандидатів на посаду комісара, яких передали Асамблеї для остаточного вибору.

Найцинічніше те, що навіть участь у виборах не гарантує співпраці. Російські депутати брали участь у виборах нинішнього комісара. Проте ефективна співпраця так і не склалося. Комісар навіть був змушений скасувати візит до Росії в жовтні 2016 р. через неприпустимі обмеження програми візиту, що їх хотіла застосувати російська влада. З іншого боку, російська делегація у ПАРЄ не брала участі в переобранні генерального секретаря Ради Європи у червні 2014 р. Однак Росія ніколи не ставила під сумнів його мандат.

Нарешті, одне з фундаментальних статутних зобов'язань кожної держави-члена полягає в тому, що вона повинна повністю сплачувати свої бюджетні внески. Неплатежі становлять пряме порушення статуту Ради Європи. Проте Росію це не турбує, і вона відмовилася платити. Бо відчула, що Рада Європи не має сили тиснути на неї.

«Держави-члени хочуть брати більшу участь у роботі ЮНЕСКО, в процесах обговорення та прийняття рішень. Це природне й законне прагнення. Але перше, що вимагає справжнього залучення, — це виплата внесків до бюджету Організації», — у цій цитаті з виступу російської делегації на засіданні Виконавчої ради ЮНЕСКО в жовтні 2017 р. проявляється весь цинізм російської політики. Вона вимагає від інших сплачувати внески в одній організації, а сама не платить в іншій. 

На додачу до цих ударів, впливові симпатики російського повернення в ПАРЄ скинули на Раду Європи ядерну бомбу — чутку про вірогідність виходу Росії з організації, якщо її прав в Асамблеї не буде відновлено. За законами жанру, для нагнітання інтриги російська сторона тривалий час не підтверджувала, але й не спростовувала цих чуток.

Лише наприкінці 2017 р. у Страсбурзі почули публічний сигнал з Москви: «Стосовно питання виходу Росії з Ради Європи, то його немає на порядку денному. Ми не мислимо наше подальше майбутнє, існування і розвиток без Європи», — заявила голова Ради федерації Валентина Матвієнко. Однак це запевнення не вичистило, як люблять говорити самі росіяни, «радіоактивного попелу» з приміщень Палацу Європи та столиць держав-членів організації.

Примара російського виходу все ще блукає коридорами. Не виключено, що в Москві є ті, хто хотів би побачити Росію поза межами організації. Однак там явно переважає група, яка наполягає на продовженні співробітництва. Та й, розмірковуючи прагматично, з викладеного вище видно, що в Росії немає причин для виходу з Ради Європи, оскільки вона володіє достатніми внутрішніми засобами правового захисту для уникнення будь-яких негативних наслідків, що випливають із будь-якого рішення, ухваленого Радою Європи.

Попри ці міркування, від окремих впливових партнерів можна почути, що Росію слід терпіти такою, якою вона є, бо інакше вона вийде з Ради Європи. А цього, мовляв, у жодному разі допустити не можна. У зв'язку з цим постає лише одне запитання: як довго потрібно терпіти, і чи не буде запізно, коли (якщо) терпець урветься? Граючи такою логікою і на страхах партнерів, Росія встигне погубити не одну тисячу доль і закрутити демократії гайки. А ті, хто повинен захищати права людини і демократію, замість дій проявлятимуть стратегічне терпіння.

Абсурдність аргументів Росії очевидна. Тим більш прикро спостерігати, як серйозні люди обґрунтовують ними необхідність драматичних поступок Росії. Слід визнати: «теорія божевільного» працювала до грудня 2017 р. Україна почала отримувати чіткі сигнали, що під тиском російських аргументів питання вирішене позитивно для Москви, і ми маємо сприйняти це як даність. Нам, у буквальному сенсі, пропонували здатися. 

Але ми не здалися. І ще декілька партнерів теж не здалися. Титанічними зусиллями вдалося зірвати спробу створити умови для повернення росіян у січні 2018 р.

Що саме пішло не так для прихильників безумовного повернення Росії? У певний момент із певних причин істотно підвищився ризик того, що вони таки не нашкребуть необхідної кількості голосів для переконливого голосування проти оскарження повноважень російської делегації на січневій сесії Асамблеї. Перспектива чергового провального вояжу до Страсбурга, та ще й напередодні перевиборів Путіна, не надихала й самих росіян.

Відповідно, дипломатичне «божевілля» Росії триватиме. Його мета — примусити Асамблею розстелити перед російською делегацією червону килимову доріжку для тріумфального повернення до ПАРЄ. Для підштовхування партнерів до цього Раді Європи демонструватимуть, що Москва готова йти до кінця у своєму безрозсудстві. А технічно це планують зробити шляхом внесення зміни до правил процедури Асамблеї, що унеможливить застосування санкцій.

Для руху в цьому напрямі Бюро ПАРЄ навіть створило ad hoc комітет. Росії запропонували взяти участь в його роботі у статусі запрошеної зірки. Росія люб'язно запрошення прийняла. У дипломатії навіть божевілля проходить у підкреслено ввічливих формах.

Москва має право на реалізацію такої політики. Дивує інше: відсутність у Раді Європи моральної сили опонувати цій політиці. Факт полягає в тому, що після фінансового удару, погроз не визнавати комісара і суддів та чуток про можливий вихід організація таки стала значно поступливішою. Не буде перебільшенням стверджувати, що якби не відчайдушний спротив противників повернення, насамперед України, Росія вже знову була б у ПАРЄ, наче нічого й не сталося.

Наразі вселяють надію лише нечисленні голоси тих, хто наполягає на тому, що Росія повинна заплатити ціну за повернення до Асамблеї. Формула ціни — у резолюціях ПАРЄ. Звісно, навіть якщо Москва погодиться заплатити, то спробує відкупитися тим, що має зробити без жодних умов та торгів. Наприклад, пустити комісара з прав людини до незаконно окупованого Криму. Дозволити такий «обмін» означатиме здати організацію без бою. Саме від принциповості керівництва Ради Європи та ключових столиць її держав-членів зараз залежить розв'язка створеної російською стороною кризи.

У разі безумовного повернення Росії до ПАРЄ політика Москви не зміниться. А ось Рада Європи стане інакшою. Якщо вона вибачить порушення Росії, то втратить право критично висловлюватися щодо інших країн. Якщо Асамблея виключно заради Москви власноруч позбавить себе права застосовувати санкції, то втратить сильний інструмент впливу на всі інші 46 столиць.

Однак є й позитив: якщо все це відбудеться, Рада Європи отримає свої гроші. Які, правда, й так мала отримати за законом. Мовчання і бездіяльність організації будуть куплені банальними внесками в бюджет. Треба буде пошукати в історії приклади, коли виключення з великої дипломатичної гри захисника прав людини, демократії та верховенства права коштувало так дешево.

Складно передбачити, скільки часу ще вдасться стримувати бажання «сильних світу цього» відновити повноправний діалог з Росією в Асамблеї. Кожна нова спроба зробити це — потужніша за попередню. 2018 р. точно не буде легкою прогулянкою. Кожен муситиме зробити свій вибір.

Досвід президентства Річарда Ніксона свідчить, що божевільній політиці цілком можна протидіяти, якщо у відповідь демонструвати характер і жагу до дипломатичної боротьби задля отримання взаємоприйнятного результату. Однак стіни Ради Європи просякнуті втомою від протистояння з Росією. Лише Росія не втомлюється щоразу переводити протистояння на новий рівень. Можна скільки завгодно повторювати мантру, що діалог допоможе вирішити всі проблеми, але діалог при такому балансі сил всередині організації лише допоможе «божевільному» вдягнути гамівну сорочку на лікаря.

Пізньої осені минулого року, в розпал кампанії з мобілізації прихильників повернення Росії до ПАРЄ, Україні почали закидати, що ми вимагаємо неможливого й виступаємо проти діалогу з Росією. Насправді ми виступаємо не проти діалогу, а проти диктатури російських монологів у Раді Європи. І Україна завжди прагнула від Ради Європи цілком можливої речі — залишитися організацією, яку поважають за здатність захищати власні принципи та цінності.