Як керівнику монобільшості вдається витягувати із парламентського капелюха потрібні 226 голосів
Європейський Союз надає Україні фінансову підтримку за проведені реформи. І для того, щоб держбюджет її отримав, Верховна Рада має голосувати за відповідні закони, які входять до спеціального переліку програми Ukraine Facility. Це можливість отримати 50 мільярдів євро з 2024 року по 2027 роки. Кожна реформа у прямому розумінні має свою ціну. Провал голосування у сесійній залі може означати затримку у фінансуванні.
Нещодавно ЄС схвалила зміни до механізму підтримки України Ukraine Facility. Зміни передбачають включення додаткового фінансування на 8,3 млрд євро у цьому році. Ці кошти будуть надані через механізм Ukraine Support Loan – інструмент підтримки України з боку ЄС загальним обсягом до 90 млрд євро на цей та наступний роки. Зокрема, Україна має виконати додаткові зобовʼязання у сферах верховенства права та боротьби з корупцією.
Найбільший саботажник з виконання плану Ukraine Facility – «Батьківщина». Команда Юлії Тимошенко може не просто ігнорувати голосування, а й демонстративно голосувати проти. Навіть природоохоронні питання, включені до програми Ukraine Facility, не отримали жодного голосу від фракції старійшої парламентської партії.
Фракція влади, так звана монобільшість, з 2023 року також жодного разу не дала всі потрібні 226 голосів за законопроєкти, які б вступили в силу. Про це «Голка» писала у першій частині дослідження, яке підготувала до семи років роботи парламенту. Але парадокс полягає в тому, що голові фракції Давиду Арахамії вдалося вибудувати гібридну модель – ситуативну коаліцію, яка в потрібний момент таки дає потрібний результат. Як стверджують медіа, Арахамію від підозри у резонансній справі «Мідас» начебто захистив особисто Володимир Зеленський. Одна з причин – він незамінний у Верховній Раді.
Відкриті дані роботи парламенту підтверджують: опозиція найчастіше допомагає виконувати євроінтеграційні зобов’язання, колишні представники проросійської ОПЗЖ дають голоси для кадрових змін, «Довіра» максимально підпирає економічні питання, а коли бракує голосів – з депутатською групою «За майбутнє» можна домовитися про бартерні голосування.
Гроші за реформи: хто саботує Ukraine Facility, а хто протягує небезпечні норми?
За запровадження реформ Україна від міжнародних партнерів може отримувати кошти, які допомагають підтримати економіку країни під час війни і розподіляються за трьома напрямами: підтримка держбюджету (понад €38 млрд), формування інвестиційного фонду (дещо менше €10 млрд) та допомога уряду для синхронізації національного законодавства з законодавством ЄС (дещо менше €5 млрд).
Успіхи України за виконання цих показників відстежуються на спеціальній платформі – Ukraine Facility Plan, яка містить перелік реформ.
Базові реформи охоплюють боротьбу з корупцією, судову реформу, державне управління, управління державними фінансами, а є ще економічні реформи і реформи секторального розвитку (енергетичний сектор, транспорт і логістика, тощо).
Партія влади, як вже зауважувалося, не дала 226 мінімально необхідних голосів за жодний підписаний президентом закон з 2023 року. Коли мова йде про закони з Ukraine Facility, то тут «слуги народу» дають приблизно 80% голосів від кількості членів фракції. Найчастіше ситуацію рятує депутатська група «Довіра» – майже 75% від кількості членів групи підставляють плече монобільшості.
Аналіз голосувань за закони, які спрямовані на виконання цього плану доводить, що саботує голосування саме «Батьківщина». Якщо за всі інші питання фракція віддає 35% голосів «за», то за 41 закон, який відповідав цьому плану, – менше 17%.
Більше того, це єдина політична сила, яка відкрито виступає проти євроінтеграційних реформ і дає 7,4% голосів фракції «проти» законопроєктів з переліку інструменту Ukraine Facility.
Найбільше голосів «проти» нардепи «Батьківщини» дали за антикорупційний закон про виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, та за законопроєкт про регулювання корисних копалин. В обох випадках – по 14 голосів.
Жодного голосу «тимошенківці» не дали за закони, які були потрібні для виконання Ukraine Facility Plan, коли вони стосувалися охорони довкілля. І цьому може бути своє пояснення. На місцевому рівні представники партії фігурували в низці скандалів з незаконним землевиділенням.
Представник WWF-Україна Ярослав Телешун зазначає, що значна частина зобов’язань України перед ЄС пов’язана із захистом довкілля і водночас мінімізацією корупційних ризиків: «Окремо слід наголосити на тому, що є процедури оцінки впливу на довкілля і стратегічної екологічної оцінки насамперед – це не лише про збереження довкілля та здоров’я людей, а й запобіжник від виникнення корупційних ризиків. Послаблення цих інструментів суперечило б не лише курсу України на членство в ЄС та її міжнародним зобов’язанням, а й принципам сталого, прозорого та підзвітного відновлення, закладеним у механізмі Ukraine Facility».
У контексті антикорупційних запобіжників та захисту довкілля, не можна не згадати той факт, що фракція Юлії Тимошенко майже не дала голосів, коли після минулорічних протестів громадян та застереження міжнародних партнерів торік парламент був вимушений відновити незалежність антикорупційних органів НАБУ і САП.
Лідерка партії з трибуни заявила: «Люди вийшли, не знаючи, що таке НАБУ і САП, вони вийшли за боротьбу проти боротьби з корупцією. Вони вийшли за те, щоби корупція в країні припинилася. Вони вийшли проти «бєспрєдєлу», який їх дістав. І вони не знають нюансів тих законопроєктів, які голосувалися».
Під час цих дебатів у парламенті позицію Тимошенко «заганьбили» представники ЄС, через що «батьківщинівець» Сергій Власенко показав Петру Порошенку непристойний жест.
Що стосується Європейської солідарності, то під час розгляду Ukraine Facility Plan позиція фракції залежить від теми законопроєкту. У середньому ЄС дає 37,6% голосів.
Найменше підтримують законопроєкти, пов’язані із бізнесом, а найбільшою підтримкою користуються проєкти щодо охорони довкілля. Тоді підтримка може зрости до 75%.
Народна депутатка від «Європейської солідарності» Іванна Климпуш-Цинцадзе, яка очолює комітет з питань євроінтеграції, зазначає, що для посилення довіри партнерів Україна ще має виконати низку вимог: «Зокрема вони стосуються прозорості та незалежності діяльності органів прокурори, реформування Державного бюро розслідувань і Антикорупційної стратегії на 2026-2030 років. Уряд вніс Антикорупційну стратегію лише під тиском парламентарів і її досі не проголосували, хоча держава мала би вже її виконувати від початку цього року».
Важливо зазначити, що Антикорупційна стратегія викликає питання не лише до уряду та Верховної Ради, але і до НАЗК, бо саме цей орган зірвали строки підготовки проєкту документа. Закон «Про запобігання корупції» зобов’язує Агентство розробити стратегію до 1 серпня минулого року, але документ надійшов в Кабмін лише на початку цього року (ст. 18).
Тут варто нагадати, що коли Національне агентство з питань запобігання корупції працювало над проєктом Антикорупційної стратегії, то «Голка» виявила низку корупційних ризиків у розділі «Будівництво», який готували зокрема і помічники колишньої голови партії «Слуга народу» Олени Шуляк. Ці ризики у проєкті стратегії наразі вдалося мінімізувати.
Народна депутатка Іванна Климпуш-Цинцадзе нагадує, що такі ж ризики існували, коли Шуляк лобіювала містобудівну «реформу» 5655: «Тоді попри суспільний резонанс, Верховна Рада цей ганебний документ таки ухвалила, і лише після критики Європарламенту Зеленський був змушений дати задню і не підписав його. Та навіть після схеми намагалися провести через рішення уряду. Зараз міни закладають у Цивільний кодекс, який готують до другого читання і проти якого виступає низка громадських організацій. Взагалі таких кричущих випадків не злічити. Особливо злить, коли неприкриту корупцію і порушення євроінтеграційних зобов’язань маркують і просувають як євроінтеграційні ініціативи. Це підриває довіру до процесу».
І якщо у випадку з містобудівною «реформою» громадський сектор і міжнародні партнери змогли виявити і вчасно зупинити ризики, то так буває не завжди. Під виглядом виконання вимог Ukraine Facility Plan до законопроєкту можуть закласти норми, які фактично погіршують становище громадян або створюють нові лазівки для влади.
Так під час аналізу законопроєкту «Про основні засади житлової політики» експерт Георгій Могильний виявив, що норми документа передбачають скасування спільного обов’язку держави та органів місцевого самоврядування надавати безкоштовне житло з подальшою приватизацією для тих, хто стоїть у квартирній черзі. Водночас саме таких змін План Ukraine Facility не передбачав. Навіть за консервативними оцінками Мінрегіону, йдеться про списання з держави та органів місцевого самоврядування зобов’язань перед громадянами на суму понад 900 млрд грн.
При цьому Мінрегіон у супровідній документації і голова комітету з питань організації державної влади та місцевого самоврядування Олена Шуляк, стверджували, що прийняття цього проєкту до кінця 2025 року є необхідним для виконання зобов’язань саме за планом Ukraine Facility.
Так само було і зі скасуванням Господарського кодексу, яке лобіював спікер Руслан Стефанчук (проєкт 6013). Ухвалений закон фактично відкриває можливості для найбільш масштабного за період незалежності України перерозподілу державної власності у позаприватизаційний спосіб. При цьому належного захисту від приватизації для стратегічних підприємств, як того вимагає Конституція, Верховна Рада не передбачила.
Окрім Ukraine Facility Plan є ще один важливий список для міжнародної спільноти – це так званий план Качки-Кос. Документ назвали так з огляду на те, що над домовленостями між Україною та ЄС працювали колишній віцепрем’єр з питань євроінтеграції Тарас Качка та єврокомісарка Марта Кос. Це документ із десяти пунктів, які мають бути виконані упродовж цього року, але станом на липень Україні вдалося реалізувати цей план лише на 15%.
Рятівне коло для «монобільшості». Хто дає вирішальні голоси і коли це робить Порошенко?
«Слуга народу» попри все залишається кістяком парламенту. У середньому фракція дає 207 голосів «за», проте цього недостатньо для ухвалення закону. Примітно, як тільки Дмитро Разумков сформував своє міжфракційне об’єднання «Розумна політика», це з 2022 року негативно позначилося на ситуації з голосами у фракції «Слуга народу». Сталося це за рахунок того, що група Разумкова почала гірше відвідувати засідання.
Тому владі доводиться добирати голоси в інших фракціях і депутатських групах. І тут усе залежить від того, за що саме голосує Верховна Рада. Щоб зрозуміти, хто насправді допомагає законопроєкту стати законом, «Голка» рахувала не просто кількість голосів «за» від кожної фракції чи групи, а ввела два поняття – допоміжні та вирішальні голоси.
Якщо «Слузі народу» будь-яка фракція чи група допомогли разом з іншими фракціями чи групами подолати поріг у 226 голосів – такі голосування фіксуються як допоміжні.
Тобто один закон може мати кілька таких допоміжних груп, якщо без голосів кожної з них окремо 226 не набирається. Цей показник демонструє, скільки разів фракція чи група була необхідною частиною більшості, але не означає, що саме вона одна «протягнула» закон.
З допоміжними голосами найчастіше монобільшості підставляла плече група «Довіра». На її рахунку 77 допоміжних голосувань. Що цікаво, якщо разом скласти уламки забороненої партії ОПЗЖ, а це депутатські групи «Відновлення України» і «Платформа за життя та мир», то тут допоміжних голосувань було більше, ніж у «Довіри» – 105. І під час війни тандем «Слуги народу» – уламки ОПЗЖ, як показують дані голосувань, лише посилився.
Але голоси певної політичної сили можуть бути не допоміжними, а вирішальними. Це трапляється, тоді, коли, прибрати голоси однієї фракції чи групи, результат буде нижче 226. Тобто законопроєкт не став би ніколи законом саме без цих голосів.
Наприклад, закон «Про Бюро економічної безпеки України» отримав всього 242 голоси і тут «Довіра» дала 17 голосів. Якщо від загальної кількості голосів відняти це число, то різниця буде 225 – це на один голос менше, ніж потрібно для ухвалення. Саме «Довіра» – лідер за кількістю вирішальних голосів: на її рахунку 15 законів, які прийняті у такий спосіб.
Варто зазначити, що і «Довіра», і уламки ОПЗЖ допомагають, коли мова йде про кадрові питання. І окремо варто акцентувати увагу, що є народні депутати, які були обрані від проросійської партії ОПЗЖ, і які після повномасштабного вторгнення намагаються відбілитися і голосують посилено в унісон зі «Слугами народу». У топ-5 увійшли Сергій Ларін, Олександр Качний, Сергій Льовочкін, Ігор Кісільов та Олександр Пузанов.
А є ще третя метрика, яка визначає в органі влади силу голосів (індекс Банцафа). Таку методологію запропонував Джон Банцаф III, який у 1960-х роках застосував цей математичний підхід для аналізу голосування в одній з громад США.
Якщо вирішальні голоси показують, скільки разів фракція чи група реально рятувала конкретний закон, то індекс Банцафа працює інакше: він показує, наскільки структурно важливою є фракція для ухвалення рішень загалом – незалежно від того, як часто вона це насправді робить.
Тобто невелика фракція чи депутатська група може мати значний вплив, якщо без неї необхідна кількість голосів просто не набирається. І навпаки – голоси великої фракції не завжди дають їй пропорційний вплив: якщо поріг можна подолати і без неї, її додаткові голоси стають несуттєвими.
Порахований у розрізі тем голосувань, індекс Банцафа показує не просто хто скільки голосів дав, а хто є найвпливовішим гравцем у конкретній сфері.
Якщо за загальною кількістю вирішальних голосів, якщо не брати до уваги «Слуг народу», лідирує «Довіра», то за індексом Банцафа на друге місце несподівано виходить «Європейська солідарність». Ця фракція стає структурно важливою саме тоді, коли йдеться про євроінтеграційні питання, ратифікації міжнародних угод, безпекові чи соціальні закони – тобто має чітку тематичну спеціалізацію впливу.
Але найцікавіше, що саме індекс Банцафа дозволив «Голці» виявити можливі бартерні голосування з боку депутатської групи «За майбутнє». Політиків з цієї групи пов’язують із групою Коломойського. Представники групи рідко дають значну кількість голосів під час голосування. Натомість підтримка групи різко зростає у ситуаціях, коли є ознаки ситуативного обміну голосами: група може підтримати потрібне владі рішення, якщо натомість отримує підтримку питання, важливого для неї.
Показовий приклад – голосування за бюджет-2026. Опозиційні фракції «Європейська солідарність» і «Голос» не підтримали проєкт бюджету. Тому в «За майбутнє», по суті, була золота акція – на їхні голоси партія влади дуже сильно розраховувала. Але урядовий проєкт бюджету містив механізм, покликаний мінімізувати фінансові наслідки «закону Ігоря Мазепи». Згідно з цим законом, якщо пройшло 10 років, то ані громада, ані держава не може повернути собі зелені зони, узбережжя чи об’єкт культурної спадщини. А якщо 10 років ще не минуло, то на рахунок суду треба внести з бюджету депозит з бюджету – ринкову вартість об’єкта. Для того, щоб для депозитів у бюджеті з’явилися кошти – їх треба було передбачити у державному бюджеті. А з огляду на те, що коштів у війну немає, – то уряд прописав проєкт бюджету на 2026 рік так, щоб спробувати відтермінувати дію цього шкідливого закону.
І саме тут виникає показовий збіг інтересів. Щоб заблокувати спробу уряду захистити і бюджетні кошти, і майно держави, у проєкті бюджету з’явилися правки, які мали однакових авторів: голову фракції «Слуга народу» Давида Арахамію, депутата Ігоря Фріса та співголову депутатської групи «За майбутнє» Тараса Батенка. Саме Фріс був одним із ключових авторів «закону Ігоря Мазепи», а Батенка і Фріса медіа раніше пов’язували з неформальною групою Коломойського, які вигідні така легалізація вкраденого у держави.
Тобто в цьому випадку йдеться вже не просто про збіг голосувань. Є спільний інтерес, спільне авторство поправок і залежність голосів групи від проходження потрібного їй рішення.
Аналіз голосувань народних депутатів показує, що український парламент фактично працює в режимі ситуативної більшості. Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія щоразу будує партнерства по-різному: «Довіра» для економічних питань або, як і уламки ОПЗЖ, – для кадрових рішень, «Європейська солідарність» – для частини реформ та євроінтеграційних законів. А коли геть сутужно з голосами – із «За майбутнім» можна домовитися про бартер.
Голова депутатської групи «Довіра» Олег Кулініч твердить, що справжня коаліція наразі неможлива і тому Верховна Рада продовжить роботу у форматі ситуативної коаліції: «Що тішить, що суб’єктність парламенту зросла саме тоді, коли уряд очолила Юлія Свириденко. Міністри почали діалог з народними депутатами. Зараз новий прем’єр – Сергій Корецький. Але ця культура спілкування з парламентарями, на щастя, зберігається».
«Слузі народу» за таких умов дійсно немає потреби формувати широку коаліцію. Тим більше, що ЄС та «Голос» – політичні опоненти партії влади, а, згідно з Конституцією, коаліцію можна будувати лише з фракціями, а не депутатськими групами. Тому уламки колишньої ОПЗЖ чи групи «Довіра» не можуть стати офіційною частиною коаліції, хіба що окремі депутати вирішать увійти до фракції партії влади, а це – репутаційні ризики.
Модель, що тримається на ситуативних домовленостях, здатна ухвалювати рішення. Але вона не залишає по собі того, хто відповідав би за курс держави, коли щось піде не так.
Дослідження про роботу парламенту створене на основі відкритих даних, які були систематизовані у цифровому сервісі в рамках проєкту «Перезарядити країну тобі під силу», який підтримує NED.
Отримати доступ до цифрового сервісу, де містяться систематизовані дані, може кожен, направивши листа з проханням про доступ [email protected].
«Главком» виступає інформаційним партнером проєкту.
Коментарі — 0
