Підсумки децентралізації у 2023 році. Чому Кличко заговорив про авторитаризм?

У 2023 році процес децентралізації в Україні відзначився як законотворчими новаціями, так і непорозуміннями між центральною та місцевою владою через введення військових адміністрацій та позбавлення громад військового ПДФО.

Цей рік для України завершується на фоні позитивного рішення лідерів європейських країн та фактичного відкриття переговорів про вступ до ЄС. Україна продовжує рухатись у напрямку завершення децентралізації, розпочатої ще у 2014 році. 

Разом з тим повномасштабна війна та військова необхідність вносять свої корективи до повсякденного життя, що часом робить напруженими стосунки між центром і регіонами.

Що відбувалося з децентралізацією в 2023 році? Які проблеми були у громад? Які реформи чекають Україну в майбутньому? Рух «Чесно» проаналізував основні події в українській регіональній політиці за останній рік.

Головні здобутки децентралізації у 2023 році

Реформа державної служби в органах місцевого самоврядування. Одним із найбільших досягнень реформування у 2023 році став закон про службу в органах місцевого самоврядування, підписаний президентом у липні. Закон увів одразу ряд важливих новацій: було запроваджено захист працівників місцевого самоврядування та гарантований нижній показник зарплати, прозору процедуру конкурсного відбору та кар’єрного зростання, роботу, основану на KPi. 

Також законом ввели прозорість нарахувань премій та обов’язок їх оприлюднення. Окрім цього вкрай важливим стало розмежування політичних посад та посади службовця у самоврядуванні, яке почне діяти з наступної каденції місцевих рад. Сам розгляд законопроєкту також вийшов збалансованим, адже під час роботи над ним нардепи врахували і вимоги громад, зокрема Асоціації міст України.

Реформу позитивно оцінили і в Європі. У звіті Єврокомісії новий закон отримав позитивну оцінку, а у Раді Європи його впровадження назвали кроком на шляху гармонізації держслужби в Україні.

Дерадянізація адміністративно-територіального устрою. У липні Верховна Рада ухвалила закон №8263, яким нарешті прибрали чинні з 1981 року радянські норми регулювання питань адмінтерустрою. Законом встановлюються чіткі процедури віднесення населених пунктів до категорій міст, селищ та сіл. До колишніх садибних товариств і дачних кооперативів тепер застосовуватимуть термін «поселення» і вони зможуть стати повноцінними частинами місцевих громад.

Утім, цей закон в основному запам’ятався ЗМІ через новину про скасування селищ міського типу, що викликало подив у широкої громадськості.

Насправді ж скасування смт жодним чином не впливає на громади.

«Президент нічого не скасовував, а поставив підпис під проєктом, який пропонує більше ніж через 30 років незалежності врегулювати відносини, які стосуються територіального устрою України. Селища міського типу, як рудимент радянської епохи, йдуть у минуле, і це не матиме жодних негативних наслідків для жодного із громадян України, які з 2020 року повсюдно живуть у громадах», – казав один із авторів законопроєкту Віталій Безгін.

Розширення дерусифікації. У цьому році почали діяти зміни до закону України про географічні назви, який був підписаний президентом у квітні. Зокрема були введені додаткові заборони щодо назв, які асоціюються з РФ чи символізують її, зокрема її пам’ятні дати, історичні події та діячів, що пов’язані із агресією проти України чи інших суверенних країн.

Рух «Чесно» писав, як окремі нардепи намагалися заблокувати голосування про деколонізацію географічних назв в Україні, та вирахував тих, хто «випарувався» під час голосування.

Окрім цього законом зобов’язали місцеві ради змінити всі географічні назви та пам’ятники, де є ознаки наративів, пов’язаних із російською агресією. 

«У місцевих рад є шість місяців, аби остаточно викорінити всі російські імперські наративи у назвах географічних об’єктів, вулиць, парків звідусіль. Через дев’ять місяців естафету переймуть голови ОДА, тобто вертикаль президента», – писав автор законопроєкту Роман Лозинський.

Закон став важливою віхою у боротьбі з російсько-радянським впливом, результати можна побачити вже зараз – 9 грудня у Києві нарешті був знесений пам’ятник Щорсу.

Взаємодія державних і місцевих органів. У грудні набрав чинності закон про адміністративну процедуру №2073, завдяки якому вперше на законодавчому рівні врегульовується вся сукупність відносин між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування. 

Зміни також зачепили взаємодію громадян та бізнесу з органами влади, зокрема українці зможуть брати участь в адміністративному провадженні. Також з’являється поняття «зацікавлені особи» – люди, інтереси та права яких можуть бути порушені внаслідок ухвалення рішення адмінорганом. 

Крім того, органи влади будуть зобов’язані обґрунтовувати адміністративні акти, мотивувати негативні рішення та роз’яснювати особам причини прийняття та порядок оскарження таких рішень. Закон є євроінтеграційним, і його ухвалення наблизило Україну до стандартів ЄС.

Військові адміністрації, укриття і ПДФО: проблеми взаємодії місцевої та центральної влади

Крім певних успіхів у законодавчому полі, не обійшлось і без конфліктних ситуацій та непорозумінь. Так, початок року Україна зустріла зі скандалом довкола справи мера Чернігова Владислава Атрошенка, якого суд визнав винним та оштрафував на 6,8 тис. грн. 

Найбільшою проблемою стала не сама справа, а вирок суду – відсторонення мера від повноважень на рік. Слідом за цим 7 лютого у місті ввели військову адміністрацію, а в. о. мера став секретар міськради Олександр Ломако. Згодом Верховна Рада підтримала і фактичну передачу повноважень місцевого самоврядування керівнику військової адміністрації. 

Ситуація довкола Чернігова відкрила скриньку Пандори, адже обраного мера та функціонуюче місцеве самоврядування фактично усунули від управління великим та важливим містом України. Це вилилося в серію перепалок між мерами та центральною владою, а мер Києва Віталій Кличко навіть заговорив про шлях до авторитаризму.

Такі закиди можна було б проігнорувати, але ситуація певною мірою повторилась і в інших обласних центрах, зокрема у Рівному. Міського голову Олександра Третяка суд визнав винним у корупційному адміністративному правопорушенні та на рік відсторонив від посади міського голови.

Мера Сум Олександра Лисенка відсторонили від посади у жовтні за рішенням Вищого антикорсуду у справі про отримання хабаря в розмірі понад 2,1 млн гривень. Таке рішення можна вважати обґрунтованим, однак згодом правоохоронці прийшли з обшуками вже і до Сумської міськради та в. о. голови Юлії Павлик, після чого у місті за прикладом Чернігова ввели військову адміністрацію.

Дискусії ж викликала не стільки винуватість чи невинуватість мерів міст, скільки їхня політична приналежність, адже всі вони не є представниками «Слуги народу» та не близькі до президента, що може свідчити про певну вибірковість правосуддя. Але найбільшим дестабілізуючим фактором стали саме військові адміністрації, які після Чернігова почали вводити у далеких від фронту містах.

Хоча самі по собі військові адміністрації є необхідністю в умовах війни, їх введення у містах із проукраїнським і дієвим самоврядуванням викликає велике питання. Така ситуація склалася через відсутність чітких критеріїв для створення військових адміністрацій у населених пунктах, а також непрозорість відповідного законодавчого регулювання.

Традиційно не обійшлося без суперечок між міським головою столиці Віталієм Кличком з одного боку та урядом і президентом з іншого. У червні всю країну сколихнула трагедія в Києві, коли через зачинене укриття загинула жінка з дитиною. Ця трагедія привернула увагу до проблеми готовності укриттів та меж відповідальності центральної та місцевої влади, які демонстративно перекладали відповідальність одне на одного.

Супроводжувалось це ще й скандальними тендерами із закупівлею в укриття барабанів та овочерізок за завищеними цінами, через що кияни виходили на мітинги під КМДА.

Володимир Зеленський натяком звинуватив місцеву владу в недбалості, а на сайті президента з’явилась петиція із проханням відсторонити Кличка від посади голови КМДА. Попри погрози, влада так і не пішла на цей крок навіть після введення у місті військової адміністрації у лютому 2022 року, яка всупереч логіці і зараз існує паралельно з КМДА.

Конфлікт між Банковою та Кличком тягнеться з різною інтенсивністю з 2019 року, з періодичними натяками на зняття мера Києва з посади голови КМДА. І ситуація залишатиметься напруженою або до нових виборів, або ж із прийняттям збалансованого закону про столицю, розгляд якого в умовах війни навряд можна назвати пріорітетним.

Найбільш болючим питанням для громад став кейс із військовим податком на доходи фізичних осіб (ПДФО). У листопаді президент підписав законопроєкт №10037, який передбачає переспрямування ПДФО на забезпечення військовослужбовців із місцевих бюджетів до державного.

Таким чином держбюджет отримав додатково 214,7 млрд грн на військові витрати. Разом з тим це вдарило і по бюджетах місцевого самоврядування. І якщо для умовного Києва ситуацію можна назвати терпимою, то для постраждалих від війни громад саме військовий ПДФО був чи не єдиним інструментом наповнення місцевих бюджетів. 

Крім того, вилучення коштів посеред року також залишило громади не підготовленими до вилучення коштів, а Верховна Рада проігнорувала пропозицію відтермінувати вилучення ПДФО на початок року. Також вилучення всього військового ПДФО до держбюджету суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем, оскільки податок з військовослужбовців, із точки зору законодавства, нічим не відрізняється від доходів, які отримують представники інших професій.

Що далі?

2023 рік для України, попри очевидні проблеми, зрештою завершується на позитивній ноті. 14 грудня лідери країн ЄС прийняли рішення розпочати з Україною офіційні переговори про вступ. Для успішного проведення переговорів Україні доведеться виконати значний список вимог та внормувати державну політику щодо місцевого самоврядування. 

У новому році законотворцям доведеться зрештою внормувати питання військових адміністрацій, продовжити працювати над завершенням децентралізації та ввести посади префектів. Необхідно також врегулювання інтеграції деокупованих та постраждалих від російської агресії регіонів. 

У цьому контексті Україні доведеться зрештою повернутись до відкритих дискусій щодо реформи містобудування, зрештою відмовившись від скандального законопроєкту № 5655, який було розкритиковано Єврокомісією, експертним середовищем та громадами.

Та найбільшою проблемою є погана взаємодія уряду та самоврядування, і провідну роль тут має відігравати профільне міністерство, для якого, на жаль, після об’єднання з Мінінфраструктури тема децентралізації тривалий час була на другому плані.

Михайло Загородній

Аналітик Руху «Чесно»